赴日本学习考察灾后重建工作报告

中共麦积区委书记　蒋晓强

　　去年12月13日—20日，我参加了由中组部、住房和城乡建设部、国家外国专家局组织的第二期汶川地震灾后恢复重建专题培训班。培训班学员在北京进行了一天集中预培训后，前往日本实地学习考察了灾后重建有关情况。通过集中学习和赴日本实地参观，使我对日本灾后重建理念、规划、管理措施和实用技术等有了深入的了解，也为指导我们今后科学开展灾后重建工作提供了一些有益经验。

（在神户灾后重建现场考察）

　　一、学习考察基本情况

　　本次培训班共有学员80名，主要是四川、甘肃、陕西三省有关市（州）、县（区）党政主要负责同志，对口援建省市灾后重建指挥部及国务院办公厅应急办、国家发改委、教育部等有关部委司局的负责同志，由住房和城乡建设部、国家行政学院、四川省委组织部负责同志担任正副团长。在日本培训期间，学员们先后到大阪府、兵库县神户市、新泻县长冈市等县市灾后恢复重建现场实地参观考察，拜会了日本经产省、国土交通省、外务省等有关部门，与政府官员、专家学者研究交流了灾后重建经验。日本外务大臣、兵库县知事、新泻县知事等高级官员会见了全体学员，前首相福田康夫和多名国会议员出席以经产省大臣二阶俊博先生名义主办的招待会并发表了热情讲话，中国驻日本大使馆崔天凯大使和驻大阪总领事等使领馆负责人员陪同参加了培训班的重要活动。全体学员非常珍惜这次培训机会，大家立足我国国情和各地实际，认真学习，深入思考，努力把日本灾后重建经验同汶川地震灾后重建工作进行比较研究，普遍感到开阔了视野，启发了思路，学到了许多可资借鉴的重建理念、成功经验和科学方法，取得了良好效果。

（在长冈市山古志会馆听取日方防灾抗灾报告）

　　二、日本灾后重建的主要经验

　　日本位于太平洋西侧，领土由北海道、本州、四国、九州4个大岛和6800多个小岛屿组成，总面积为37.78万平方公里。日本列岛处于太平洋板块朝向欧亚板块俯冲的前沿地段，地震活动频繁，每年发生有感地震1500—2500次，是世界上地震最多的国家，被称为“地震之国”，全球20%的地震发生在日本及其周边地区。日本人口密度高，地震强度大，海啸常与地震伴生，早年由于缺少防灾减灾措施，地震造成的人员伤亡和财产损失十分严重。二战后日本经济高速发展，政府将防灾减灾对策作为重要任务，建立了现代化的综合防灾减灾体制，常态化的教育宣传使国民的防灾意识得到很大提高。尽管近几年多次发生7级以上地震，但人员伤亡都很轻。这得益于日本不断汲取以往地震灾害的经验教训，着力完善防灾救灾管理机制，卓有成效地开展灾后重建，他们的很多做法和经验都值得借鉴。

　　（1）加强防震减灾教育宣传。日本将每年1月17日定为“防灾和志愿者日”，每年9月1日为“防灾日”，防灾及自救互助知识编入中小学课本，全国各地都经常进行市民和消防队参加的地震演习，电视台也经常播放防灾类节目。除提高建筑物和公共设施的抗震能力外，日本人在日常生活中的防震意识也十分强烈，防震指南、有关避难场所和徒步回家路线图之类的防灾用书十分畅销，而内有食品、药品、饮用水等的防灾包，更成为日本人家庭和生活场所的必备之物，他们都具有强烈的危机意识和防灾意识。

　　（2）科学制定灾后重建规划。日本在制定灾后重建规划时突出了以人为本的理念，注重受灾群众的参与，规划的目标侧重于方向性，指标性的很少。特别在城市规划中预留并建设避难场所，将政府办公楼、学校、公园、体育场、机场等建设成为防灾据点。学校里加固的校舍，坚实的桌椅，完备的设施不仅保障了孩子们的安全，更让附近受灾的民众不用离家太远就能得到政府及时的救助。阪神地震后，神户市“避难所”最多时达到600多处，居住市民多达20万人。

　　（3）着力提高建筑抗震基准。阪神大地震80%以上的遇难者是由于建筑物倒塌所致。为此，日本对建筑标准法进行修改，通过法律形式严格规定了各种建筑物的抗灾标准，大大提高各类建筑的抗震基准。除木结构住宅外，要求商务楼的抗震能力要达到8级以上，使用期限能够超过100年，同时对建筑的辅助设施如煤气、上下水管道等的抗震性提出了严格的要求。此外，在提高学校的耐震性能方面，政府明确要求“学校的耐震性决不能因地区间财力水平的差异，而导致学校安全性能出现差距”。为此，从2006年开始，政府以提高学校耐震率为重点，出资创立了“建造安全、放心学校补助金”制度。1996年出台了《建筑物抗震加固促进法》，政府对抗震诊断和加固费给予补贴。

　　（4）分阶段实施灾后重建。阪神大地震发生后，日本成立了“复兴委员会”等首相咨询机构，提出《阪神·淡路震灾复兴计划——基本构想》，划分出了灾后重建的四个阶段：第一阶段为地震发生后一年左右时间，为灾害救援和灾后重建的准备阶段；第二阶段为临时住宅期，主要是临时住宅的建设和入住；第三阶段为固定住宅期，主要是复兴公营住宅（财政补贴的廉租房）的大量供给；第四阶段是正式复兴期。阪神大地震10周年的2005年，该计划基本完成，其效果居民和政府都十分满意。

　　（5）不断完善住房重建机制。坚持自助、公助、互助相结合，有力地保障了居民房屋重建的顺利开展。自助为主。自1966年起就建立地震商业保险制度，为民房和家庭生活动产提供保险，理赔上限为财产的50%，日本民众的地震保险意识较高，全国的地震保险平均参保率为21%。基本公助人人平等。1998年制定了《受灾者生活重建法》，对住房和生活重建最高补助相当于住宅建设费的10—15%。同时，还对低收入困难家庭进行倾斜补助。新型互助机制。兵库县2005年建立“住房重建公积金制度”，居民每年交纳5000日元，地震房屋受损时最高可获得600万日元的重建资金。

　　（6）积极推进震灾废弃物资源化。兵库县在地震后6个月就制定了《关于保护环境和创造环境条例》，首先重点解决2000万吨地震废弃物的资源化问题。通过设置堆放场所、分类回收、公共建筑优先使用再生建材等措施，使地震废弃物资源转化率达到了50%，后来的新泻地震废弃物资源转化率高达73%，建筑瓦砾通过破碎加工，用于道路和建筑物的地基铺设。中央政府通过补助和转移支付承担了震灾废弃物资源转化的绝大部分费用。

（出席中华人民共和国驻日本国大使馆举办的晚餐会）

　　三、启示与体会

　　灾后恢复重建不是简单的复制，而是更高水平的建设，更高起点的发展。“5·12”汶川大地震给麦积区造成了严重的财产损失，目前全区农村居民房屋、中小学校舍、医疗卫生机构和城乡基础设施灾后重建工作正在全面推进。尽管我们和日本的社会制度不同，经济发展水平不同，地震灾害程度不同，因受灾群众富裕程度差异灾难承载能力也不同，但抗灾救人、恢复重建的目标是相近相似的，日本在灾后重建方面的成功经验既给我们提供了一些现成的方法，更给我们提供了一种全新的思路。在下一阶段的灾后重建工作中，要积极借鉴日本的成功做法，紧密结合区情实际，努力走出一条更适合我们自己的科学重建之路。

　　（一）提高防震意识，普及防震技能。防震减灾宣传教育活动是防震减灾活动的重要组成部分，是提高全社会防震减灾意识和能力的有效手段。要将防震减灾科学普及工作纳入经济社会发展总体规划，建立健全防震减灾科学普及工作体系和管理、运行机制，完善和规范各级防震减灾科学普及网络，增强社会防震减灾功能。深入开展防灾宣传普及活动，结合新时期国家防震减灾工作要求，着力普及地震知识和科学方法，帮助民众掌握防震、避震、自救、互救的知识和技能，提高民众对各种地震谣言的鉴别能力和心理承受能力，增强全民防震减灾意识。地震部门要充分发挥职能作用，结合“5·12”地震的教训，进一步完善地震防范和应急预案。要将防灾教育纳入中小学课程，在中小学和人员集中场所建立相应的防火、防震等人员疏散等演习制度。要充分发挥现代传媒的优势和作用，开展多种形式的防震减灾科普宣传，努力形成全社会参与防震减灾活动的良好氛围。

　　（二）科学制定规划，提高设防标准。重建规划应充分征求群众意见，依据城乡规划和土地利用规划等确定空间布局，突出对住房、基础设施、产业等的指导，注重地震废弃物资源化，配套重建环境保护规划。在修编城市规划过程中，特别要将临时避难场所布局好，将学校、公园、体育场等建设成为坚固的防灾据点，对地质条件恶劣和生态环境脆弱地区，对中小学校舍、人员集中的公共场所等建筑物的质量进行全面清查，对质量不符合标准和规定的进行加固处理或新建。要切实提高建筑物特别是农村居民房屋的设计标准。“5·12”地震全区倒塌的房屋主要是年久失修的土坯房和抗震性能差的房屋。日本的建筑物从地质灾害避让、工程技术、结构材料等方面都采用了当今世界的先进技术，从而提高了各类建筑物的抗震防灾能力，减少了房屋倒塌，人员伤亡自然就小。所以，在灾后重建中，我们要科学规划，努力提高新建房屋的抗震性能，大力推广运用新型建筑材料和新技术，进一步优化房屋空间结构，使灾后重建在材料和结构上达到设防标准。

　　（三）强化财政支持，完善救助体系。麦积区受灾群众大部分地处偏远山区，经济基础薄弱，资金自筹能力有限，基础设施和居民房屋重建的相当一部分资金要靠国家支持。在群众开展自救的基础上，要进一步加大财政支持力度，充分发挥财政资金的引导作用。不断完善灾后生活救助办法，明确救助的范围、标准及管理规程，加大对“三无”、“三孤”等城乡弱势群体的倾斜力度，确保他们的基本生活。积极尝试建立住房震灾商业保险制度和住房重建公积金制度，建立健全重建基金、重建贷款支持机制和自救、公救机制，通过具体的项目资金或基金提供救助和支持。

　　（四）稳步推进重建，提升发展水平。灾后重建要区分轻重缓急，首先要重点解决群众的住房、生活、恢复生产等属于基本生存条件方面的问题。对于就业、基础设施建设、产业重建等关系中长期发展的问题，应通过中期重建规划加以充实，并根据需要通过后期重建进一步补充和完善。重建工作必须严谨，讲科学、讲实际，不能盲目和冒进，这样重建工作的质量和效果才能真正体现出来。同时，灾后重建工作必须突出提高一个地区综合发展水平的理念，不能只满足于“恢复到震前水平”，而应通过重建有更大的发展。农村灾后恢复重建要与新农村建设结合起来，学校、医院以及城乡基础设施的重建要与重大项目的实施结合起来，将灾后重建作为产业结构调整升级的一个契机来把握，制定切实有效的政策措施加以引导和推进，加大对农业、工业、旅游等产业的扶持力度，大力发展实体经济，为推进灾后重建、提高综合实力奠定坚实基础。

麦积区委书记蒋晓强在日本国新泻火车站与住房和城乡建设部副部长、考察团团长齐骥（左）合影