大力推进农村土地承包经营权流转

中共天水市委书记　市人大常委会主任　张景辉

　　党的十七届三中全会指出,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,这是党中央对农村土地流转所作出的最全面、最具体、最鲜明的政策要求。当前,大力推进农村土地承包经营权流转是天水市农村改革发展的一项重要任务,必须按照中央的精神,全面理解,正确把握,落实措施,取得成效。

　　近年来,天水市农村土地承包经营权流转得到了逐步发展。据不完全统计,到目前全市农村土地流转面积10多万亩,占农村承包耕地总面积的1.8%；涉及农户4.5万户,占承包耕地农户总数的7.2%。从总体上看,全市土地流转是平稳健康的,取得了较好的效果。一是促进了农村劳动力转移,加快了城镇化进程。在保证农民土地承包经营权的基础上,通过农村土地承包经营权流转的方式,既将一部分农民从土地上解放出来,从事收益更高的工作,又维护了农民的土地承包权,解除了一部分农民离土不离乡的后顾之忧。二是促进了农业产业结构调整,推进了农业产业化。土地合理向优势产业、特色产品和种田能手流转集中,提高了土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,促进了产业结构调整。麦积、秦州区集中连片发展的葡萄、苹果、蔬菜等农业产业化基地都是通过土地流转的形式,实现了规模化生产。三是促进了农民增收,提高了农业经营收益。通过土地流转,使农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。农民通过流转土地,一般每亩每年可以得到几百元不等的租金收入,有的土地流转的收入高于自己种植传统农作物的收入。从发展上看,天水市的土地流转起步晚、发展慢、数量小、各项管理还不规范,缺少有效的市场运作机制和土地流转中介服务组织；土地流转具有不稳定性,规模效益不明显。由于农民的小农经济意识较重,对土地流转政策心存顾虑,许多土地流转是在农户间自发进行,缺少龙头企业、种植大户、养殖大户参与带动,缺乏专业组织引导土地流转,难以改变土地分散种植经营的局面。同时,随着全市土地流转规模的扩大,流转对象和利益关系多元化,也出现了一些值得关注的问题,迫切需要加强管理和服务,防止农民土地承包权益受到损害。

　　推进农村土地承包经营权流转是一项非常重要的工作,工作面宽、难度大,各级政府在工作中既要积极,更要稳妥,必须坚持“三个原则”、处理“四个关系”、健全“三个机制”,使我市农村土地承包经营权规范有序流转。

　　坚持“三个原则”　土地承包经营权流转是农村生产力得到不断解放和发展的必然。要按照十七届三中全会决定要求和中央一号文件精神,必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则。所谓依法,就是按照《农村土地承包法》等法律政策,规范土地流转行为。任何组织和个人不得借土地流转改变土地的集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。流转双方要依法履行流转程序,办理流转手续。流转后,其原土地权属不变。土地流转的期限不得超出承包期剩余年限。所谓自愿,就是农村土地承包经营权流转的主体,是农户和依法取得土地承包权的承包方。任何组织和个人不得强迫阻碍承包方进行土地承包权流转。特别是集体统一规划的农产品生产基地,要在征得农户同意的基础上进行流转,不得采取少数服从多数的方式强行流转。　

　　所谓有偿,就是要体现土地承包经营权的价值,合理确定土地流转的价格,任何组织和个人不得截留土地承包权流转收益。土地流转应具备一定的条件,如,承包地已经不是农户主要收入来源,农户有流转土地的愿望,流入方从土地经营中可获得一定收益,农业现代化发展对土地规模化提出了现实要求等。对不具备流转条件的地区,不可运用行政手段推行,对已具备条件的地区要积极引导,大力发展二、三产业,激发土地承包流转权的内在活力。要按照这“三条原则”,允许农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,有条件的乡、村可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

　　处理“四个关系”　农村土地承包经营权流转管理和服务事关广大农民土地承包权益和农村基本经营制度,涉及面广,政策性强,在实际工作中需要正确认识和处理好四个关系:一是正确认识和处理好流转与坚持农村基本经营制度的关系。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。只有坚定不移的坚持农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,农民才有可能充分行使好土地承包经营流转权利,从根本上消除流转的后顾之忧。同样,也只有依法自愿有偿的流转土地承包经营权,建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农村生产力发展要求的土地承包经营权流转制度,才能进一步巩固家庭经营的基础地位,进一步完善农村基本经营制度。要把二者很好的统一起来,在坚持农村基本经营制度的前提下开展农村土地承包经营权流转。二是正确认识和处理好流转与发展现代农业的关系。土地承包经营权流转是发展规模经营和现代农业的一个途径,但绝不是唯一途径。在我市人多地少,农村人口占多数的基本市情下,将农户组织起来发展多种形式的组织与合作,特别是通过发展专业合作实现规模经营,更为现实。提高农业集约化水平和组织化程度,最重要的是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。发展规模经营是一个长期的过程,不能脱离实际盲目追求土地流转的速度和规模。三是正确认识和处理好流转中政府与市场的关系。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为,要明确流转的主体是农户而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。土地是否流转和以什么方式流转,都应尊重农户的意愿,由农户自己作主,任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。县、区政府既是公共服务的提供者,也是市场的经营者。政府各部门要积极引导,宣传政策法规,防止和纠正采取下指标、定任务的方式,强行要求乡村组织流转农户承包地的做法。当然,在实际工作中,应当因势利导,充分发挥市场机制的基础作用,顺应农业和农村经济发展的要求,引导而不干预,服务而不承包,放活而不放任。四是正确认识和处理好流转中国家、承包者和经营者的利益关系。土地承包经营权流转要依法进行,统筹协调粮食安全利益,承包者权益和经营者权益,不得改变土地用途,鼓励和支持流转土地发展粮食生产。

　　健全“三个机制”　一是健全土地管理机制。要进一步充实农村承包土地合同专管员队伍,按照各自的工作职责,严格按照农村土地流转的民主程序和行政报批程序,规范土地承包经营权流转程序,指导土地流转工作。切实加强土地流转收益分配的管理,进一步健全和完善农村土地流转收益的民主理财制度,依法保护农民利益。严格把关,土地流转后的经营内容,及时监控流转土地的经营情况,不准改变流转耕地的农业用途。要认真做好农村土地承包纠纷和土地承包经营权流转纠纷的调解工作。乡镇、村要建立土地承包纠纷调解小组,乡镇建立由农业、综治和司法等部门参加的土地承包纠纷调解委员会,切实承担和调处农村土地承包纠纷的责任,努力把矛盾化解在基层。有关部门要加强对农村土地承包及流转纠纷调处和仲裁工作,依法解决农村土地承包流转工作中出现的各种问题和矛盾,维护农村社会稳定。要进一步健全和完善农村土地流转服务体系。县、区要建立土地流转信息库,乡镇成立土地流转服务中心,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村一级要大胆创新,积极探索农户自愿联合流转、农户委托流转、土地股份合作社等多种流转形式,大力引导各类组织和个人参与土地流转,促进土地流转主体多元化。要积极扶持土地承包流转中介组织,畅通流转信息,拓宽服务范围,搞好土地流转信息项目的对接,提高签订项目的数量和质量,推进农村承包土地向市场化运作方向发展。二是健全政策扶持机制。市、县、区财政每年要在支农资金中安排一定额度,用于鼓励农村承包土地流转,壮大规模经营主体,培育重点产业和发展龙头企业。要通过建立财政扶持机制,推动财政支农资金向优势区域和主导产业整合,集中打造优势产业,提高资金使用效率。对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村要给予适当奖励。金融部门应加强对规模经营主体的支持和服务,要把参与土地流转、实行规模经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社和农业企业纳入服务范围。要加大农业招商引资和农业项目实施力度,用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。对委托农业企业和合作社组织,符合农业产业发展方向和产业扶持政策的土地流转给予政策扶持。对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模化、集约化经营的,要结合农业项目的实施,不断增加农业基础设施投入,从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜,降低农业经营风险,进一步提高农业经济效益。三是健全社会保障体系。县、区政府要尽快把已经放弃经营土地,进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接,消除后顾之忧。要进一步加大新型农村合作医疗保障力度,特别是要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力的失地农民养老问题,让他们放心的流转土地。要引导已经流转土地的农民,从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。要加强指导、检查和督促,采取有效措施,把加强流转管理和服务的各项工作要求落到实处。要及时总结交流经验,深入开展调查研究,及时解决流转中出现的新情况、新问题,不断把天水市农村土地流转改革引向深入。