今年4月份，天水市秦州區玉泉鎮上河村5戶建房的村民均收到了一份天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局送達的違法違章建設工程處罰通知書稱，5戶村民修建房屋時沒有辦理相關規劃審批手續，違反了《中華人民共和國城市規劃法》第32條和《甘肅省實施城市規劃法辦法》第27條的內容，屬違法(章)建設，責令『立即停工，申請辦理規劃、建設許可證，在手續未辦妥之前不得開工建設。』

　　此舉一時在上河村引起軒然大波，許多村民一下子都懵了，尤其是這幾戶建房的村民就更難以理解。村民王文告訴記者，自己原先居住的房子是70年代興建的土木結構的房子，由於年久失修，近幾年已基本變成了危房，一到下雨天，根本無法居住。這兩年生活有所好轉，所以想在原宅基地上翻蓋幾間象樣的房屋，卻不料惹來了城市綜合執法隊。張廣則說，要不是這一次他們來罰款，他真不知道還有一個城市綜合執法局。而鄧健說，城市執法他是了解的，因為他開一輛小四輪拖拉機運輸砂石時，在城區外環路曾被罰款和強行買過幾本所謂的學習資料，但他萬萬沒有想到，如今就連他們祖祖輩輩生活的農村也成了城市執法的管理區域。

　　提到城市綜合執法隊進村執法的事情，縣喜娃更是心有餘悸，她說，自從接到違法違章建設工程處罰通知書，她每天都提心吊膽，只要一看見那輛小車從村口駛入，她真不知道躲到什麼地方纔好。第一次送通知書時，要罰他們8000元，後來通過幾次說情，降到6000元，最後又降到了3500元，但她家還是無法承擔這高昂的罰款。記者在處罰通知書上找了好幾遍也沒有找見罰款金額，也沒有找到告知當事人如果不服處罰決定書時，應該依法享有的權利。村民縣東順說，有一點他始終弄不明白，按秦州區城市綜合執法局玉泉中隊執法人員的說法，與他們村毗鄰的閻家河灣和孫家坪均屬於他們的執法區域，可這些村莊也有人蓋房，那執法隊為啥就不一視同仁也去查呢？

　　告知缺失生誤解

　　上河村位於距市區約6公裡的北山山麓地帶，一條自西向東而去的藉河和天北高速公路，將其隔在了與其相望的十裡鋪工業開發區對面，由於藉河的緣故，除去河床，整個村莊南北走向還不足300米。那麼這個區域是否屬於天水市秦州區城市規劃的范圍呢？記者通過查找相關資料，看到有這麼一段敘述：秦州區城市規劃區范圍東起東十裡，西至西十裡的平浴溝，包括皂郊鎮，南北至南北兩山邊坡線。

　　那麼對於邊坡線如何界定，記者到天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局法制股進行了諮詢。一位姓張的股長告訴記者，所謂邊坡線是指從山頂以下到山腳地段均屬於邊坡線，而上河村正好在這個范圍之內，屬於他們執法的區域范圍。

　　對於這一說法，記者5月28日到天水市規劃局進行了求證，據辦公室李主任告訴記者：上面提到的秦州城區規劃范圍是2001年制定的，規劃局2001年在伏羲文化節期間將這一規劃向社會進行了宣傳公示。原先的秦州區城市規劃對於邊坡線沒有具體准確的界定，目前，他們正在著手制定新版文本的規劃。

　　針對天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局的執法人員到上河村執法引起的爭議，記者采訪了天水市秦州法律服務所的法律工作者王國玉。他說：行政處罰，是國家行政機關對構成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實施的行政制裁。我國的行政處罰實行法定原則，也就是說行政處罰的設定和實施必須依法進行，沒有法律明文規定的不應處罰。其次就是公正公開的原則，公正原則的基本要求是指公民、法人或者其他組織所應承擔的違法責任與所受到的行政處罰相適應。公開原則的基本要求是指關於行政處罰的有關規定必須通過媒體向社會公開，未經公布的規定不能作為行政處罰的依據。而天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局在給上河村的村民開據的違法違章建設工程處罰通知書中，引用的規劃法雖然是有效法規，但它是『抽象』的法規，不是『具體』的法規，在這一點上講，天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局不是依法處罰。如果說上河村正好處在邊坡線的范圍內，而城市綜合執法局事先沒有將規劃部門通過有效方式公示的城市規劃告知村民，待村民發生了蓋房行為時，城市管理綜合行政執法局纔以懲罰權人自己的解釋來說明這一點，顯然不公。

　　天水昊泰律師事務所的張潤洲律師說：處罰一個當事人，按照處罰程序，必須有處罰決定書，不能僅憑一張處罰通知告知書來行使處罰權。1000元以上罰款屬較大數額罰款，《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。執法是一件很嚴肅的事情，天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局的執法人員在行使行政處罰權時，一會兒說罰8000元，一會兒又說罰3500元，難道說執法還可以討價還價？

　　事前宣傳與事後監督

　　今天，如何保護土地，尤其是耕地，是擺在人類面前的一個嚴肅話題。在一個城市的近郊，這些地區一旦被劃入城市規劃區，我們的相關部門就理應對這一規劃進行廣泛宣傳和進行有效公示，使其家喻戶曉，而不是將這一規劃鎖在抽屜裡，待村民有違法行為時，再將其拿出來作為執法的一些先決條件。天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局如此之為，難怪村民一時產生悵然和誤解。

　　《關於加強農村宅基地管理的意見》中明確規定，對城市規劃區內的農村村民住宅建設，應當集中興建村民住宅小區，防止在城市建設中形成新的『城中村』，避免『二次拆遷』。對城市規劃區范圍外的農村村民住宅建設，按照城鎮化和集約用地的要求，鼓勵集中建設農民新村。在規劃撤並的村莊范圍內，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。對於這些政策性規定，作為村民來說，他們一般是不清楚的，這就需要相關的執法部門必須事前告知村民，而不是待他們已經發生行為時再去制止和采取行政強制措施，這種亡羊補牢的做法未免會讓村民產生一種執法『陷阱』般的怪感。

　　天水市委黨校一位從事法學教學的老師說：我國的行政法必須遵循合法合理性原則，兩者是一個不可分割的統一體。在合理性原則裡，尤其行政職權的行使必須合理，法律只規定了概括性標准，在沒有具體明確范圍和方式的情況下，行政主體應根據具體情況和對法律的准確理解來采取具體措施。合理性原則應當是行政追求的最高原則，是行政合法性的前提。天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局的違法違章建設工程處罰通知書雖然不是一份行政處罰決定書，但裡面提到的『立即停工』，已明顯帶有一種強制措施的成分，如此措施勢必會導致給村民帶來一定的經濟損失。如果變事後監督為事前宣傳，可能會取得更好的社會效果。

　　倡導和諧執法，文明執法，公正執法，是社會主義法治理念的基本要求，雖然這場沸沸揚揚的執法爭議到目前還沒有塵埃落定，但從天水市城市管理綜合行政執法局秦州分局的執法人員到上河村執法引起的許多爭議，折射出的諸多問題，還是值得我們去認真思考！(應村民要求，文中涉及村民均系化名)