甘肃省依法规范行政文件出台

——《甘肃省规范性文件管理办法》解读

　　6月18日，省政府第七次常务会议审议通过了《甘肃省规范性文件管理办法》，7月2日，徐守盛省长签发第46号省长令，以省政府规章的形式发布《甘肃省规范性文件管理办法》，将于今年9月1日开始正式实施。

　　这个《管理办法》的出台，是我省贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和新颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》，规范各级政府机关抽象行政行为，加强政府自身建设，加快推进我省法治政府建设进程的又一重大举措。对于从源头上确保各级行政机关依法行政，维护公民、法人和其他组织合法权益具有重要作用和意义。

　　促进政府机关依法行政的根本保障

　　规范性文件是各级政府机关制定的涉及公民、法人和其他组织权益，具有普遍约束力的文件。

　　制定和发布规范性文件是各级行政机关贯彻法律、法规、规章，实施行政管理，依法履行职权的主要手段，也是一种准立法程序，应当建立科学完备的制度，实施严格的审查和监督程序。

　　2004年以来，根据国务院的要求，我省初步健全了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查体系。但是，由于规范性文件制定无法可依，还存在着制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱的问题，集中表现为越权行政、滥用权力。2006年至2007年，仅省政府通过备案审查发现存在违法问题而责令纠正或建议修改的规范性文件就达21件。

　　在备案审查中发现的问题主要有五类，一是无法律依据擅自设定公民义务或剥夺公民权利；二是擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；三是擅自设定行政处罚内容或自行规定罚款收缴方式；四是通过制定规范性文件为本地方、本部门谋取不正当利益；五是报备审查时避重就轻或隐瞒不报，文件制定不符合规范要求。规范性文件违法现象频发，损害人民群众的合法权益，引发了大量行政争议，也损害了政府机关的公信力。因此，对规范性文件监督管理进行立法，有利于提高政府机关制度建设质量和依法决策水平，是确保行政文件行为合法、有效，促进政府机关依法行政的根本保障。

　　不得越权擅自制定规范性文件

　　规范性文件的数量庞大，主要是由于规范性文件制定主体众多，涵盖各个层级、各种职能的政府机关和组织。但是，规范性文件制定权作为一项行政管理职权，是有所限定的，并不是所有的机构都具有此项职权。一些不具有规范性文件制定权的机构，为了扩张权力，谋取利益，也越权擅自制定规范性文件，实施行政管理，造成“红头文件”满天飞，使群众无所适从，也使规范性文件的数量进一步膨胀，监督管理工作的难度增大。

　　为此，《管理办法》第七条对规范性文件制定主体进行了限定，规定临时性机构、行政机关的内设机构、行政机关的派出机构和受行政机关委托执法的机构不得制定规范性文件。通过对规范性文件制定主体的严格限定，有利于从源头上控制规范性文件的数量，治理政府机构乱作为，遏制政出多门，越权行政的现象。

　　审核程序确保规范性文件质量

　　规范性文件出台之前由法制机构统一进行审核把关，实行事前监督，可以最大限度地防止“问题”文件的产生，促进行政机关依法行政。

　　《管理办法》将这一制度以立法形式确认下来，针对不同种类的规范性文件，确定了相应的审核程序。规定部门规范性文件出台以前，由部门法制机构负责审核。对于政府规范性文件则设置了更为严格的审核程序。由起草部门的法制机构进行初审后，形成送审稿，报同级政府法制工作机构再次进行全面审核。同时，对审核的内容，审核的标准做出了具体规定，便于操作。此外，为了提高规范性文件审核工作的效率，《管理办法》第二十条还对政府法制机构审核规范性文件的时限做出了具体规定。

　　前置审查确保基层政府依法行政

　　乡(镇)人民政府是我国最基层的政权组织，与人民群众直接接触，密切联系。乡(镇)政府是数量最多的政府规范性文件的制定主体，其所制发的规范性文件数量庞大，内容繁杂，直接涉及群众权益。而乡(镇)一级政府由于机构编制所限，没有设立本级政府法制机构，也没有专门的政府法制工作人员,无法对所制发的规范性文件进行审核，致使这些文件存在的问题得不到及时的发现和纠正。

　　为了解决这一问题，《管理办法》第二十三条规定，乡(镇)人民政府制定涉及公民、法人和其他组织重大利益的规范性文件，必须由上级人民政府实施前置审查后方可发布。通过设置前置审查程序，将这类文件纳入专门机构的审核范围，确保基层政府依法行政。

　　关于规范性文件的审议和公布制度

　　一些行政机关特别是基层行政机关制定规范性文件随意性很大，文件既不进行法律论证，也不提交会议审议，实行简易程序，由主管领导直接签发，往往造成文件质量不高，程序违法。

　　为此，《管理办法》第二十四条规定，规范性文件草案应当由制定机关召开有关会议集体审议，审议通过后，由制定机关的主要负责人签发。通过建立规范性文件集体审议制度，有利于完善决策程序，提高行政决策质量，预防行政决策中擅权、专断和滥用职权的现象，体现了科学决策、民主决策、依法决策的要求。作为行政管理依据的规范性文件出台后，按照政务公开的要求，必须及时向社会进行公布，便于群众查阅、了解和遵守。未向社会公布的文件，不能作为行政管理的依据。

　　规范性文件的执行者不再是解释者

　　规范性文件解释，是在规范性文件施行过程中，由有权机关对规范性文件的内容和条文进行说明和阐释。规范性文件解释是对文件内容的细化和补充，是文件正确实施的重要保证，同规范性文件具有同等效力。

　　目前，规范性文件一般由制定机关授权执行部门或下属机构负责解释，这样虽然提高了文件执行的效率，但是由于解释者常常也是执行者，由于其职责所限，很难做到公平、公正，其解释往往不能正确反应规范性文件制定者的本意，容易损害行政管理相对人的合法权益，引发行政争议。

　　《管理办法》第十三条规定，规范性文件由制定机关负责解释，不再进行授权解释。这样规定有利于提高规范性文件解释的严肃性和权威性，提高解释工作质量，维护行政管理相对人的合法权益。

　　备案监督制度进一步完善

　　备案监督制度作为一种事后监督，是行政机关内部防范规范性文件违法的最后一道关口，对于防范行政权力的滥用，保护行政管理相对人的合法权益，具有重要意义和作用。2004年，省政府颁布《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》，我省规范性文件备案监督制度全面建立。近年来，各级法制机构坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，依法履行职责，将各级行政机关的规范性文件全面纳入备案监督的范围。

　　结合规范性文件备案工作的实际，《管理办法》又补充设置了若干条款，使备案监督制度进一步完善。特别是对目前比较突出的制定机关拒不报送规范性文件或者故意隐瞒规范性文件制定情况以逃避上级机关监督的行为，情节严重的，规定经上级政府批准，对规范性文件可依法予以撤销，并向社会进行公布。为了进一步提高规范性文件的报备率，《管理办法》第二十七条规定，规范性文件制定机关的发文机构在印制规范性文件时，应当同时向本机关法制工作机构提供备案所需数量的规范性文件文本及相关材料，由法制工作机构报送上级机关备案。

　　另外，省政府研究后认为，我省现在实行规范性文件有效期制度的条件尚不成熟，准备不够充分，因此在《管理办法》中对此暂未予以规定，待条件成熟后再行实施。