【特别报道】中纪委如何办案

　　“四川省委副书记李春城涉嫌严重违纪……”这是中央纪委监察部网站于2012年12月6日发布的一条案件查处通报，也是其首次发布案件查处通报。

　　李春城的落马正式开启了十八大之后中共前所未有的反腐大幕。而中央纪委监察部网从此也不断刷新着全国各省份官员被查处的通报情况。据《中国经济周刊》统计，截至发稿前，该网站发布的被查处的省部级干部已达26人，其中两名为中央委员。四川、湖北、贵州、湖南、山西、海南、江西、重庆……这些省份均有副省级以上官员被宣布查处。

　　这场被称为史上最严厉的反腐运动查处的贪腐案件所涉人数之多、官阶之高、牵连之广前所未有。中纪委的多个“专案组”已相继进驻涉事省份，所涉范围波及大半个中国。

　　“办案”似乎成为当前纪委工作的重心之一，并显示出始终保持惩治腐败的高压态势。这对全国的官场形成了巨大的震慑。中纪委的“专案组”成为地方官场传闻中神秘、敏感而又具威慑力的高频词汇。“中纪委究竟如何办案”、“他们在秘密调查谁”之类的疑问和好奇，则成为这两年来坊间最热门的话题之一。

　　然而，作为中共中央最高反腐机构，中纪委一直权威而神秘。直至2013年9月，中纪委在中央纪委监察部网站上，首次向外界披露了纪检监察部门的工作程序：受理、初步核实、立案、调查、移送审理，这也是他们办案的5个步骤。

　　受理、初核：“情妇检举最主动，兄弟揭发最坚决”

　　2013年7月，当新华社记者王文志实名举报华润集团董事长宋林渎职一事受到广泛关注之后，中纪委回复媒体采访称，已收到该举报，正在程序处理中。

　　“受理”各类违法违纪的举报线索和材料，这是“程序处理”的第一步。

　　在诸多线索渠道中，信访举报是发现腐败问题线索的重要来源。2013年9月，中央纪委监察部网站首页专门设立了信访举报专区，并在网络举报须知中注明，特别鼓励实名举报，对认定为实名举报的，及时专人专簿登记，优先录入电脑、优先办理。

　　在中纪委的鼓励下，人们的举报热情空前高涨。据统计，至今为止的8个月时间里，该网站共收到检举控告类举报74049件，是网站开通前8个月的近2.5倍。而2013年，全国纪检监察机关共接受信访举报195.0万件(次)，总量比2012年增长49.2%。

　　从中纪委公布的2012年全国的数据来看，立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，在各种线索来源中最高。

　　“窝案”中被查官员相互之间的检举和揭发亦为案发线索的重要来源之一，这在省部级高官的案发中较为常见。2006年，原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案即在查办该局的局级干部违纪违法问题时牵出。原中央纪委副书记干以胜曾对媒体表示，纪委高度重视在查办案件中发现的线索，特别是有关涉案人员交代的线索，对有关线索进行深挖细查，对“案中案”抓住不放。

　　从经验上看，腐败案通常是拔出萝卜带出泥，一个案子可以延伸出多个“案中案”来。“例如，你正在调查一个厅级干部，涉及到另一个处级干部；这个处级干部又交代说他送礼送到另一个厅级干部；结果这个厅级干部又跟上面的领导勾结在一起……如果是查办一个省委常委的案子，那得牵连多少人？”一个东部省份的省级纪委官员告诉《中国经济周刊》，他曾经办理过的一个案子，仅被调查官员一个人交代出跟他有牵连的就达20多人。“一个案子就牵扯那么多人，被牵出来的人可能又会把别人带出来。”

　　这种现象在贪腐案中十分普遍。在“案中案”中，还有另一种常见形式，由官员牵出商人，再由商人供出更多的官员。

　　检察系统一位高级别官员接受《中国经济周刊》采访说，跟商人相处，钱一定不能收，一不小心就会栽进去。“不少商人每天想办法给官员送钱，今天给你送明天给他送。别人供出了他，你无法保证他不把你供出来。”

　　在长期的办案经验中，他总结出来，“同盟是很不可靠的，不管是官商之间的同盟还是上下属之间的同盟，在里面呆久了，谁都会想要争取宽大。”

　　“当然，经验表明，情妇也很不可靠。”他补充说。

　　据媒体报道称，北京市原副市长刘志华被“双规”前，有关部门收到了一张长达60分钟的光盘，光盘的男主角正是刘志华，女主角被传为刘的情妇，因要求未获满足，愤而举报。

　　原吉林省检察院反贪局局长姜德志接受媒体采访时曾经总结：“往往检举得最主动的是情人，揭发得最坚决的是小兄弟。”

　　然而，更常规的旨在解决“中管干部”监管盲点的是中央巡视制度。中央巡视的重点是省级领导的贪腐问题。陈良宇案的爆发是在2005年中央第五巡视组结束巡视大约一年之后。该巡视组在与上海中层官员的约谈中获得线索，陈良宇也由此牵出。

　　中央巡视制度在去年重获重视之后，正在成为高级别官员贪腐案线索最重要的来源。据中央纪委公布的数据，仅去年的第一轮巡视中发现有价值的问题线索就比过去增加5倍。

　　据《中国经济周刊》统计，在去年两轮中央巡视结束至今，20个巡视点被中纪委宣布查处的中管干部已达10人，占十八大后落马省部级官员总数的比例超过三分之一。

　　公检法和审计机关在自己工作范围内发现的官员违纪现象，移送到纪委的案件，占了20.9%。特别值得一提的是，审计机关虽然不是反腐败的专职部门，但其在反腐败方面的作用已经越来越突出。据国家审计署公布的一组统计数据：在过去30年，全国审计机关对各级各类领导干部的经济责任审计中，发现并移送的违法违纪事项和犯罪案件线索达4.2万条，致8500多人被移送纪检监察和司法机关处理。

　　中纪委办理的不少大案的线索即来源于审计部门的审计。原铁道部部长刘志军正是栽在了审计署对高铁建设的跟踪审计上；原国家开发银行副行长王益受贿案，也来源于审计部门提供的线索。据媒体报道，中石油的腐败窝案亦因对国务院国资委原主任蒋洁敏离任中石油后审计而致更多的问题被发现。

　　除了上述线索来源之外，中纪委获取线索的渠道还包括中央领导的批示以及省级纪委上报的信息。但这些渠道，外界了解甚少。

　　中纪委受理了各种渠道的违纪线索后，应根据情况决定是否进行初步核实。如果发现举报材料所涉及到的问题比较严重，则要进入初核程序，并写出初步核实情况报告。

　　官员的级别不同，决定是否初核的机构也不同。根据新华社的报道，对原中共中央政治局委员陈良宇的“初核”决定，是由中央政治局常委会议作出的，这也是最高规格的初核。

　　一位纪检系统业内人士告诉《中国经济周刊》，中央巡视组在发现陈良宇或涉上海社保基金违规运营问题之后，收集了大量的信息和线索，转交给中纪委。中纪委上报中央，中央政治局常委会议作出了对陈良宇有关问题进行初核的决定。中央纪委随即组织力量进行了初核。

　　大约一个月之后，中纪委将《关于陈良宇同志有关问题初核情况的报告》提交中央政治局，由中央政治局会议审议决定，免去陈良宇上海市委书记、常委、委员职务，停止其担任的中共中央政治局委员、中央委员职务，由中央纪委对陈良宇涉嫌严重违纪问题立案检查。

　　立案、调查：封闭式办案，速查速决

　　根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定，党员的违纪问题，实行分级立案。其中，中央委员、中纪委委员违纪须由中央纪委报请中央批准立案。

　　如前所述，陈良宇是由中央政治局会议批准立案的。同为原中央政治局委员的薄熙来，也经历了同样的程序。2012年4月，中央政治局会议听取了王立军事件调查和薄谷开来涉嫌故意杀人案复查情况的汇报，薄有错误和责任，并涉违纪线索。中央决定停止其中央政治局委员、中央委员职务，由中央纪委对其立案检查。

　　查处这些省部级以上高官及其他中管干部(即中共中央管理的干部)的重任交由中央纪检监察室来完成。十八大之前的中央纪检监察室只有8个，中纪委查处的一系列大案要案，均由这8个纪检监察室直接负责查办。

　　上述纪检系统人士说，陈良宇案即由当时负责华东六省一市的第七监察室来具体办案，分管第七监察室的中央纪委副书记牵头。薄熙来案则由当时负责西南地区的第五监察室具体查办。

　　然而，在这场史上最严厉的反腐败运动开始之后，仅2013年，中央纪委监察部对涉嫌违纪违法的中管干部已结案处理和正在立案检查的就有31人。这对中纪委的办案力量提出了挑战。

　　在十八大之后，中纪委对机关的机构设置进行过两次调整，将纪检监察室从原来的8个增加到12个，较十八大以前增加了50%，此举大大增强了办案力量。

　　据中央纪委副书记陈文清透露，中纪委监察部直接从事纪检业务的人员增加了100多人。“每个纪检监察室均配备30名人员，设4个处。”这意味着中纪委的全部办案人员总数达到了360人。

　　但这还远远无法满足现实需求。

　　全国的省级纪委承担了向中纪委成立的专案组输送办案人员的重任。而出于回避考虑，异地调动纪委力量十分频繁。

　　据悉，在当前的反腐局势下，中纪委从全国各省份都借调了办案人员，再统一往全国各省份异地分配。被借调过来的办案人员在办案期间，被禁止与外界联系。接受《中国经济周刊》采访的一位人士试图约他被借调到外省办案的纪委朋友吃饭，“结果发现，我不能和他直接联系，只能和他单位的主管领导取得联系，得到的回复是，办案期间不能出来吃饭。封闭式办案，禁止与外界接触，其他人无法知道他具体在哪里办案以及在办理谁的案件，保密性非常强。”

　　然而，全国纪监系统每年的办案数量十分惊人。以2013年为例，这一年全国纪检系统的立案数量就达17.2万件。仅靠纪检系统内部的办案力量根本不够。因此，长期以来，纪监系统一直需要从其他部门如检察院、公安局借调人手，事实上，根据不同的案件，他们也需要配备更专业的办案力量。以当年的厦门远华案为例，中纪委牵头成立专案领导小组之后，大量的办案人员从海关、公安、检察、法院、税务等相关部门抽调进驻厦门，办案人员最高峰时达1000多人。

　　虽然尚未进入严格的司法程序，但《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中也规定了案件调查的具体时限。一般情况下，案件调查的时限为3个月，必要时可延长1个月。案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。

　　上述东部省份的省级纪委官员说，以前一个盘根错节的案子，两三年也未必办得完。“但现在的办案速度明显加快，基本上是速查速决。”

　　但在十八大之后，中纪委对办案效率提出了新的要求：对于发现的问题，坚持“快查快办”，进一步严格时限要求、缩短办案周期，集中力量查清主要违纪事实，提高办案质量和效率。

　　而为了确保纪委办案的独立性，十八届三中全会的报告明确了“两个为主”，即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

　　中央纪委研究室撰文称，在以往的习惯性程序中，不少地方纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须先向同级党委报告，在得到主要领导同意后才能进行初核或查处。这会导致一些腐败大案要案，存在多年却未能发现……有的地方长期存在团伙性腐败活动……却迟迟未能查处。

　　这些现象将有望在纪委改革之后得到改善。

　　中纪委网站刊文举例，2014年3月22日，中央纪委监察部官网通报江西省副省长姚木根涉嫌严重违纪违法的当天，江西省委机关报《江西日报》仍在第二版发表了姚的署名文章。这反映当前反腐败的一个新特点：干净利落，不拖泥带水。该文将此归因于纪委的身份独立。

　　“这意味着中纪委即使是把姚木根这样的‘中管干部’带走了，也不需要跟你省委打招呼了，等控制了以后再告诉省委。”上述那位省级纪委官员说。

　　这也意味着纪委的权力更大了。为了实现自身的监督，中纪委在3月份的机构改革中新设了一个专门的纪检监察干部监督室，被称之为“纪委内部的纪委”，亦是应中央“打铁还需自身硬”的要求整顿办案人员的队伍。

　　不到两个月，中央纪委第四纪检监察室主任魏健因涉嫌严重违纪违法被调查，足见中央反腐的决心，其震慑作用可以想象。

　　移送司法之前可先“双规”：“没见过坚持到最后也不说的”

　　“双规”，这大概是中国官员最闻之色变的词汇了。

　　所谓“双规”即是“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。这是先于司法程序限制人身自由的党内措施，以防被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串供、外逃。

　　在整个立案调查阶段，绝大多数官员会被以“双规”的方式限制人身自由，并一直持续至移送司法部门。

　　事实上，最早在立案之前的 “初核”阶段，中纪委就有权“双规”问题官员。一般由纪委调查组在通过案件初查掌握调查对象的一个或数个足以立案的违纪事实后向纪委常委提出“双规”建议，经纪委常委同意后采取“双规”。若涉及中央委员的“双规”，须报请中央同意。

　　“双规”期间，由于信息的不对称，被调查官员的心理压力非常大。

　　薄熙来曾在庭审现场陈述，“中纪委对我审查阶段，专案组多数人是文明理性的，给我吃住挺好，伙食不错，有医疗保障，多数同志文明礼貌，但……精神压力……是客观存在的。” 他还以此为由，当庭推翻了他在中纪委审查期间自书材料中所承认的罪行。

　　甚至还有人不堪压力企图自杀的。湖南省高院原院长吴振汉在“双规”期间就曾试图自杀而未遂。因此，“双规”期间的安全考虑最为优先，例如，用房以一层楼房为主，在陪护室、办公室、谈话室、过道以及卫生间等有安全隐患的地方加装防护栏；电源线路实行暗装，不能裸露在外；卫生间的门无反锁条件等。

　　据那位纪检系统人士向《中国经济周刊》介绍，由于未进入司法程序，“双规”并没有固定的地点，一般选择在宾馆进行。“双规”一人至少需要9到10个纪检人员，分早、中、晚班24小时轮流值班。

　　事实上在被“双规”之前，涉事官员也会从各种渠道打听事态进展，这一过程相当煎熬，消瘦、憔悴、生病，是常见状态。

　　这种状态会一直持续至“双规”。一旦被“双规”之后，一些贪官的心理防线很容易就被击溃了。

　　上述纪检系统人士告诉《中国经济周刊》说，“心理防线一旦被击溃，一些贪官会十分详尽地交代自己收受的每一笔贿款，滔滔不绝，有官员睡一觉起来想起一笔马上记下一笔。”

　　姜德志接受采访时称：“工作十几年，接触大大小小贪官无数，就没经历过一个收了钱坚持到最后不说的人。”

　　案件查实之后，等待贪官们的便是处理结果。

　　凡属立案调查需追究党纪责任的案件，调查终结后，都要移送审理，以作出党纪处分，最严重的是开除党籍。一般情况下，对副省部级官员的“双开”(开除党籍、开除公职处分)程序是经中央纪委审议并报中共中央批准；而对正省部级以上官员的“双开”程序是经中央纪委常委会议研究并报中共中央政治局会议审议。

　　陈良宇案及薄熙来案调查结束之后，中纪委向中央政治局会议提交了《关于陈良宇严重违纪问题的审查报告》及《关于薄熙来严重违纪案的审查报告》，由中央政治局会议审议决定“双开”。

　　被“双开”之后，案件很快便会移交检察院。党内程序宣告结束，而司法程序正式开启了。

　　(上官丽娟、李步青、廖芬对本文亦有贡献)

　　12 个纪检监察室分工

　　第一纪检监察室

　　联系中直、政法和宣传口的单位等

　　第二、三纪检监察室

　　联系国务院部门和其他相关单位等

　　第四纪检监察室

　　联系金融口的单位等

　　第五纪检监察室

　　联系国资委和央企等

　　第六纪检监察室

　　联系北京、天津、河北、山西

　　第七纪检监察室

　　联系上海、浙江、安徽、福建、江西

　　第八纪检监察室

　　联系湖南、广东、广西、海南及中央驻港、澳办

　　第九纪检监察室

　　联系陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆及新疆生产建设兵团

　　第十纪检监察室

　　联系内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江

　　第十一纪检监察室

　　联系重庆、四川、

　　贵州、云南、西藏

　　第十二纪检监察室

　　联系江苏、山东、河南、湖北