现阶段如何统筹城乡发展

西北师范大学继续教育学院院长、教授　王宗礼

　　现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：一、打破城乡二元结构。这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

　　二、深化农村综合改革，为统筹城乡发展提供制度保障。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

　　三、要加大农村公共产品的投入力度。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

　　四、应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围牞他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：首先，建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。其次，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。再次，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0.12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。最后，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。(作者系西北师范大学继续教育学院院长、教授)