天水市人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见

天政发〔2017〕85号

各县区人民政府，开发区管委会，市政府有关部门：
　　为全面加强和规范我市政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《甘肃省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(甘政发〔2014〕123号)、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）、《财政部等六部委关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）精神，结合我市实际，特提出本实施意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想
　　认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于规范地方政府性债务管理的决策部署和要求，进一步完善全市政府性债务管理体系，建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，全面提高政府性债务规范化管理水平，有效发挥政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。
　　（二）基本原则
　　1.统一领导，归口管理。建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，统筹加强政府性债务管理。
　　2.明确责任，风险自担。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到风险自担。明确各级政府的责任，坚持“谁使用、谁偿还”，分级落实政府性债务偿还责任。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担各自的责任。
　　3.规范举债，严格管理。加快建立规范的政府举债融资机制，明确政府举债权限、方式、程序和债务资金用途，坚决制止违法违规举债。市、县（区）政府债务实行规模控制、预算管理，实现“借、用、还”相统一。
　　4.加强考核，严控风险。政府性债务管理工作要纳入政府及部门政绩考核范围。建立健全政府性债务风险预警和应急处置机
制，切实防范和化解财政金融风险，维护政府信誉，坚决防止发
生区域性和系统性风险。
　　5.统一部署，稳步推进。按照国家和省上统一部署，紧密结合我市实际，稳步推进政府性债务管理工作。同时，做好妥善处理存量债务、有序推进在建项目、剥离融资平台公司政府融资职能等工作。
　　二、政府性债务范围和用途
　　（一）政府性债务范围。根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，政府性债务分为政府债务和或有债务。
　　1.政府债务。政府债务是政府负有直接偿还责任的债务，包括存量政府债务和新增政府债务。存量政府债务是截至2014年12月31日清理甄别后政府负有偿还责任的债务。新增政府债务是2015年1月1日起经省政府批准，通过转贷政府债券方式举借的政府负有偿还责任的债务和一定期限内符合条件的在建项目后续融资纳入政府债务的部分。
　　2.或有债务。或有债务主要是政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。
　　（二）债务资金用途。除国家另有规定外，政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，不得擅自改变既定资金用途。或有债务资金按规定用途使用。
　　三、建立规范的政府举债融资机制
　　（一）明确市、县（区）政府依法适度举债权限。经国务院批准，省政府依法统一举借全省政府债务，市、县（区）政府确需举借债务的由省政府代为举借。乡镇人民政府确需举借的债务由县（区）人民政府统筹安排和管理，纳入县（区）级政府债务举借范围，由县（区）政府统一偿还。政府债务不得通过企事业单位等举借。
　　（二）规范政府举债融资方式。市政府授权市财政局通过转贷省政府债券方式举借政府债务。发展没有收益的公益性事业确需政府举借一般债务的，通过转贷一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。发展有一定收益的公益性事业确需政府举借专项债务的，通过转贷专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
　　（三）对债务规模实行限额管理。全市政府债务限额在省政府核定的限额内，由市财政局提出意见经市政府审定后报本级人大或其常委会审查批准，并将全市政府债务（包括一般债务和专项债务）余额全部纳入限额内管理。市本级及县（区）的政府债务初始限额（包括一般债务和专项债务限额）按财政部核定的清理甄别数核定，以后年度在上年政府债务限额上加上当年新增（或削减）债务限额核定。市本级及县（区）政府债务年末余额不得突破省政府核定下达的限额。
　　（四）严控政府或有债务增长。对于截至2014年底锁定的政府或有存量债务，原则上只减不增。新发生的政府或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。市、县（区）政府及其所属部门不得违法违规为任何单位和个人举借债务提供任何方式的担保。
　　（五）推广使用政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。市、县（区）政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。市、县（区）政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
　　四、实行政府债务分类纳入预算
　　政府债务收支分类纳入预算,债务支出实行国库集中支付管理。一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。到期政府或有债务确需地方政府或其部门、单位依法偿还的，应当逐级申报，经省政府批准后，依法纳入政府债务管理，偿债资金要纳入相应预算管理（按国家规定统一时限）。
　　五、妥善处理存量债务和在建项目后续融资
　　（一）妥善处置存量债务。
　　1.加大预算统筹力度。对政府负有偿还责任的到期债务，各级政府要统筹各类资金，加大偿债力度。新增一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算财力以及结余资金、超收收入等，原则上要优先用于偿还到期政府债务。各部门、单位要优化调整支出结构，大力压缩经常性支出和专项支出用于偿还债务。
　　2.加快存量政府债务置换。2017年以前，将符合置换条件的存量政府债务全部置换成地方政府债券，优先置换高成本政府债务。要充分利用置换政策，积极协商债权人，促使能够置换的存量政府债务全部置换成地方政府债券，以降低债务成本，缓解偿债压力。置换债券资金只能用于归还被置换对应的政府债务本金，不得用于支付利息等其他方面。
　　3.分类化解存量债务。处置到期存量或有债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。市、县（区）政府要依法依规落实原协议各项条件，督促债务人落实偿债资金来源，确保按期足额偿债。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、探索公私合作模式等措施，提高盈利水平，增强偿债能力。对融资成本过高、期限结构不合理的未到期债务，鼓励债务单位与债权人协商，按照合理回报水平和期限重新签订协议。有关债务举借单位和连带责任人要切实履行协议规定，明确偿债责任，落实偿债资金，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的债务，债权人应按照市场化原则承担相应责任和损失。
　　（二）确保在建项目后续融资。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。在建项目举债规模纳入年度债务限额管理。
　　六、加强融资平台公司（含融资性国有企业，下同）的监管
　　（一）分类规范融资平台公司。一是推进融资平台公司名录公开。二是推动整合现有的公司。依据《关于进一步深化国资国企改革促进企业发展的实施方案》（市委办发〔2015〕67号），进一步做大做强融资平台公司，提升融资平台公司服务发展的能力，有效化解债务风险。要结合地方经济社会发展实际对现有融资平台公司进行整合，投资领域或项目功能相近的融资平台公司能合并的合并，能注销的注销，做实资本金，建立债务防火墙。三是严格审核新设立融资平台公司。2017年以后，原则上不允许设立新的公司，确需设立的必须严格依照有关法律法规办理，采取注入货币资金、有价证券、盈利性资产、非公益性土地资产、无形资产等方式足额注入资本金，并办理相关手续；不能或不宜变现的公益性资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼和无经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等，不得作为资本注入融资平台公司；不得将公益性资产、储备土地作为资产注入融资平台公司。
　　（二）剥离融资平台公司政府融资职能，妥善处置融资平台
公司存量债务。融资平台公司存量债务是指截至2014年底清理甄别的已纳入政府债务系统管理的政府性债务。从2015年起，融资平台公司不得新增政府性债务。各地原融资平台公司不承担政府融资职能后，可通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，作为实施主体承接政府和社会资本合作项目。
　　（三）规范融资平台公司融资行为。融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定；只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。市、县（区）政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债；不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得违反法律法规等规定，以任何形式为融资平台公司融资提供担保。
　　（四）实行融资平台公司融资类债务动态统计报告制度。融资平台公司每季结束后10日内要向财政部门和主管部门报告当期及期末的融资类债务变动及结余情况；按季同步报送会计报表。各部门及其所属单位和融资平台公司对报送资料和数据的真实性、准确性和完整性负责；财政部门对统计分析的口径和方法负责，对统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密。
　　七、建立政府性债务风险管控和化解机制
　　（一）建立债务风险分析预警制度。市、县（区）财政部门要加强对政府性债务的统计分析，根据一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估分析债务风险状况，对本级政府债务进行风险预警。债务风险高的，要积极采取措施，逐步降低风险；债务风险相对较低的，要合理控制债务余额的规模和增长速度。
　　（二）强化债务风险应急处置。要硬化预算约束，防范道德风险。各县（区）政府以及举债单位对其举借的债务负有偿还责任，市政府实行不救助原则。县（区）政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，首先应通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。确实难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。
　　（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制，加大对政府债务管理的监督检查力度。市、县（区）政府及其部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。市、县（区）政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
　　（四）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向市、县（区）政府提供融资，不得要求市、县（区）政府及其部门违法违规提供担保。对违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规追究相关机构和人员的责任。　　　
　　八、完善相关配套制度
　　（一）建立政府性债务统计分析报告制度。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。各级财政部门要认真做好本级政府债务的统计分析工作，定期对政府债务的规模、结构、发展趋势和风险程度等进行综合评价，并向本级政府和上级财政部门报送债务统计报表及债务分析报告。将政府性债务余额变动情况、增减内容及其主要项目建设情况向本级人大或其常委会报告，并对重要事项作出说明，主动接受人大监督。按规定需报经同级人大或其常委会批准的债务事项必须报其批准。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。
　　（二）建立监督评价机制。市、县（区）政府要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。各级审计、财政等部门要加大对政府债务管理工作的审计和专项检查力度。对于政府及其部门过度举债、违法违规举债或提供担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务、风险防控不力、提供虚假信息等行为，以及存在绩效评价结果较差、审计和专项检查中发现问题较多、整改落实不到位等情况的，要进行约谈和问责，并依法依规追究相关单位和责任人的责任。
　　（三）建立考核奖惩机制。政府债务管理要作为市、县（区）政府领导班子和领导干部政绩考核的一项硬指标，重点考核任期内防控债务风险、落实偿债责任、化解存量债务等情况，纠正不正确的政绩导向，防止政府行为短期化。对防控和化解债务风险整体效果好的县（区）政府，通过以奖代补等方式给予适当奖励；对到期债务偿还不及时、风险化解措施不得力、存在违法违规行为的，视其情节轻重，分别采取停止核定新增政府债务规模、扣减转移支付增量等措施予以处罚，将扣减资金直接用于偿还债务，并督促其限期整改。
　　（四）大力推进信息公开。要全面推进市、县（区）政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。推进政府购买服务公开，市、县（区）政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，市、县（区）政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作（PPP）项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。
　　九、加强组织领导
　　（一）落实政府管理责任。市、县（区）政府是本级政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任主体，承担本级政府性债务的举借、使用、偿还责任。政府主要负责人为第一责任人。各部门主要负责人是本部门政府性债务管理的第一责任人。
　　（二）强化财政监管责任。财政部门是政府性债务的归口管理部门，要成立专门债务管理机构，充实管理力量，完善管理制度，做好控制债务规模、规范举债程序、强化预算管理、加大财政监督、开展项目绩效评价、监管债务风险和加强统计分析等工作。
　　（三）明确相关部门责任。市、县（区）政府要建立政府性债务管理协调机制。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高市县（区）的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止和查处金融机构等违法违规提供融资行为；各行业主管部门负责本行业政府性债务项目建设及财务监管；审计部门要将政府债务管理情况纳入预算执行及决算审计、领导干部经济责任审计范围，依法加强对政府性债务的审计监督；司法、监察部门要及时查处政府投融资活动中的违法违纪行为。 

天水市人民政府

2017年8月28日