科学规划 统筹发展

加快推进天水市城乡一体化进程

——在全市推进城乡一体化工作会议上的讲话

天水市委书记、市人大常委会主任张景辉

(2010年6月12日)

同志们：

　　统筹城乡发展、推进城乡一体化，是中央和省上做出的一项重大战略决策，是有效破解“三农”问题的根本途径。今天召开城乡一体化建设动员大会，目的就是进一步统一思想，坚定信心，积极探索，大胆实践，加快城乡一体化建设步伐，促进经济社会又好又快发展。下面，我就全市城乡一体化发展，讲几点意见。

　　一、认清形势，统一思想，充分认识城乡一体化建设的重大意义

　　城乡一体化，就是在加快发展的基础上，实现以工促农、以城带乡，打破“城乡二元结构”，进一步缩小城乡差距。统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，事关全市改革发展稳定大局，对于加快城市化、工业化和农业产业化进程，实现经济社会跨越式科学发展，具有十分重要的意义。

　　第一，加快城乡一体化建设，是贯彻落实科学发展观的基本要求。统筹城乡发展，是科学发展观的重要内容。贯彻落实科学发展观，必须努力形成城乡良性互动、工农业协调发展的格局。从产业发展看，我市是一个老工业基地，以装备制造业为主的工业发展基础相对较好，而农业基础仍然较为薄弱，农业发展方式依然粗放，农业支持保护体系尚不健全，加强农业基础的任务十分紧迫。从经济增长看，当前我市经济发展主要依靠第二产业带动和投资拉动，保持经济又好又快发展，必须加快转变发展方式，一方面要大力发展农业产业化，形成三次产业协调发展的格局，另一方面要把农村作为扩大内需、拉动消费的重点，积极开拓农村市场。只有加快推进城乡一体化，才能实现城市和农村互动发展，不断提高可持续发展能力。

　　第二，加快城乡一体化建设，是进一步缩小城乡差距的必然选择。天水地处陕、甘、川三省交界地带和西安至兰州两大城市中点，早在汉唐时期就是丝绸之路上的一大重镇，是货通南北、物济东西的商埠码头和物流中心。改革开放以来，市委、市政府高度重视城乡协调发展，集中实施了一批事关城乡发展的重大项目，狠抓新农村建设和小城镇建设，城乡面貌发生了巨大变化，农民收入大幅度提高，生活水平不断改善。但农业基础薄弱、城乡收入差距持续扩大、农村富余劳动力就业等问题远未解决。2009年，全市城镇居民人均可支配收入9932元，农民人均纯收入2404元，相差7528元，差距比例为4.13：1，大于全省4：1、全国3.3：1的平均水平；城镇居民人均消费性支出7493元，农民人均生活消费性支出2252元，相差5241元，全市仍有54万农村人口处于贫困线以下。要解决这些问题，单靠农业、农村本身的发展是不够的，必须把立足点放在建立新型的城乡关系、加快破除城乡二元结构性矛盾。只有大力推进城乡一体化，形成工业反哺农业、城市带动农村，城乡要素顺畅流动、合理配置的格局，真正建立统筹协调、共同发展的城乡关系，才能促进农业增效、农民增收，实现农村经济社会的长期持续发展。 第三，加快城乡一体化建设，是推动跨越式科学发展的重大举措。我市是关中—天水经济区的次核心城市，肩负着发挥甘肃东部桥头堡作用，辐射带动陇东南及毗邻地区加快发展的重任。但是与关中—天水经济区其他六市一区相比，我市经济实力较弱、城乡建设滞后，在整体发展水平上还存在着不小的差距。去年，我们按照关中—天水经济区规划和省委“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的战略部署，提出了“1135”区域发展战略。实施好这一战略，推动关中—天水经济区建设，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。因此，我们必须从根本上摒弃重工轻农、重城轻乡的思想，通过推进城乡一体化建设，把农业这个基础做得更加牢固，把农村这个内需市场变成新的经济增长点，把农民培养成新的创业主体，拓宽发展空间，壮大区域经济整体实力，推动全市跨越式科学发展，把天水建成经济实力较强的陇东南区域中心城市和关中—天水经济区西端的重要增长极。

　　当前，我市正处在加快建设关中—天水经济区、全力推进“1135”区域发展战略的重要时期。各县区、市直各部门必须进一步增强推进城乡一体化的责任感和紧迫感，从发展实际出发，更加重视农村经济社会的发展，防止重工轻农的片面倾向，科学谋划，创新思路，深化改革，统筹发展，全力推进城乡一体化建设。

　　二、明确任务，突出重点，努力构建我市城乡一体化发展新格局

　　统筹城乡发展，是新形势下建设社会主义新农村的重要内容，也是我市经济社会发展的一项长期战略任务。当前和今后一个时期，在统筹城乡发展，加快城乡一体化建设工作中，我们要按照中央和省上的安排部署，认真贯彻市委、市政府《关于加快推进城乡一体化工作的指导意见》，有计划、有步骤地推进城乡一体化建设。两项重点工作是积极推进村庄整治和产业发展。村庄整治，就是建设农村新型社区，大力发展农村经济，改善农村基础条件，统筹发展社会事业；产业发展，就是按照“一镇一业、一村一品”，发挥优势，发展特色产业，形成支柱，形成品牌，形成产业效益，增加农民收入。基本原则是先行试点、分类指导、稳步推进，政府主导、全力推进，市场带动、加快推进，以人为本、协调推进。根本途径是坚持“三个集中”，即推进工业向园区集中，促进新型工业化；推进农民向城镇集中，促进新型城镇化；推进土地向规模经营集中，促进农业产业化。发展目标是到2025年，基本建立推进城乡统筹发展的体制机制，努力实现城乡体制基本接轨、城乡空间布局一体、城乡产业协调发展、城乡社会同步发展，城乡社保相互对接，基本形成以统筹城乡发展规划、产业布局、基础设施建设、劳动力就业、公共服务、社会管理为重点的一体化发展格局。

　　一要着力推进城乡发展规划一体化。城乡一体化是一项系统工程，是一项长期任务，没有科学的规划，就不可能实现有序推进。2009年7月份，省政府正式批准了《天水市城市总体规划(2005-2020年)》(第三版)，这是全省14个市州中审批的第一个城市总体规划。各县区要把规划编制作为城乡一体化建设的基础性工作，结合“关中—天水经济区”建设，按照《天水市城市总体规划》，把城区和农村作为一个整体来谋划、来建设、来发展，统筹考虑城乡经济实力、基础设施、城镇建设、农田保护、产业集聚等方面发展现状，高起点、高标准、高质量编制全市城乡一体化发展规划，做到城市和农村在发展空间上同谋划，基础设施上同建设，资源要素上同配置，发展成果上同分享。要以总体规划为龙头，科学编制城镇网络体系、产业发展、土地利用、生态环境保护、农村扶贫开发专项扶持等5个专项规划，构建层次分明、覆盖城乡、互联互通、有机融合的城乡规划体系，为推进城乡一体化提供科学依据。在规划编制过程中，要将国家和省上的政策精神同各自实际紧密结合起来，充分考虑当地经济社会发展水平、农民群众的承受能力，使规划更加切合实际，更具指导性和可操作性。要严格执行规划管理、审批、监督、执法等各项制度，增强规划的权威性和严肃性，保证城乡规划的严格执行。要建立规划实施的动态评价机制，根据城乡发展形势和规划实施情况，适时对有关规划进行调整，促进城乡一体化发展。

　　二要着力推进城乡产业布局一体化。我市属于西北内陆经济欠发达地区，三次产业发展还不协调，产业结构不合理，产业层次还比较低。针对这些问题，我们必须把产业作为推进城乡一体化的基本动力，按照一二三产互动、城乡经济相融的原则，合理布局城乡产业结构，统筹协调城乡产业发展，充分发挥产业对一体化发展的支撑作用。要把发展工业经济做为城乡产业一体化的重点来抓，紧紧抓住省上打造陇东能源化工和河西新能源及新能源装备制造两大新基地的重大机遇，深入实施“工业强市”战略，按照“突出一个振兴，建设一区多园，发展六大集群，壮大县域经济”的思路，做大做强机械制造、电工电器、电子信息、建筑材料、医药食品等优势产业，争取实施一批科技含量高、经济效益好、辐射带动强的重大工业项目，不断提高工业经济运行质量，增强工业反哺农业的能力。加快天水经济开发区和县区工业园区建设，推动工业项目向园区集中，配套产业向乡镇延伸，增强优势产业的辐射带动能力。要把农业产业化作为促进城乡产业融合的结合点，按照“强基础、调结构、兴产业、扶龙头、抓改革、促增收”的总体思路，坚持用工业化的理念谋划农业发展，重点建设一批规模较大的农产品生产基地，扶持发展大型龙头企业，加快建立农村专业合作组织和经纪人队伍，做大做强特色农产品品牌，努力开拓终端市场，不断壮大果品、蔬菜、畜牧三大主导产业和马铃薯、中药材、花卉等特色优势产业，持续稳定增加农民收入，逐步缩小城乡居民收入差距。要把旅游和商贸服务业作为促进城乡产业融合的重要途径，大力发展以旅游、商贸流通、金融保险、信息服务、社区服务、房地产业为重点的第三产业，加快培育资金、土地、劳动力、技术、产权等要素市场，增强吸纳城乡劳动力就业的能力。要统筹城乡市场体系建设，以城区骨干流通企业为龙头，以大型农产品批发市场为支撑，以农村社区连锁店、专卖店、便民超市等为基础，突出抓好甘泉、西十里两个物流园区和核心商业区建设，打通城乡双向流通渠道，形成城乡一体的市场流通体系。

　　三要着力推进城乡基础设施一体化。农村基础设施薄弱，是制约我市农村生产发展、农民生活质量提高的瓶颈，也是城乡差距的重要原因和集中体现。要把加强农村基础设施建设、改善农村生产生活条件作为推进城乡一体化的着力点，针对我市农村基础设施欠帐较大的实际，按照城乡共建、城乡联网、城乡共享的原则，紧紧抓住国家和省上扩大内需的政策机遇，重点抓好“水、电、路、气、房”等五件实事，努力使农村基础设施滞后的局面有明显改观。要加快县、乡、村公路建设，进一步完善区域骨干交通网络，不断提高道路等级和通达深度。加强农田水利建设，积极争取实施一批重大项目，加强梯田建设，加快农村安全饮水工程建设，切实改善农村生产生活条件。要加快五县县城开发，积极推进小城镇建设，结合关中—天水经济区建设，重点抓好省政府《关于贯彻落实〈关中—天水经济区发展规划〉的意见》中确定的靠近中心城市和交通枢纽等基础较好的23个重点镇建设，逐步完善小城镇功能，培育发展主导产业，加快城镇化步伐。其他建制镇重点发展特色农业、农副产品加工等产业，提升面向农业、农村、农民的公共服务和市场服务功能，努力形成以两区为中心，五县县城为骨干，建制镇和乡集镇为支撑，布局合理、层次清晰、特色鲜明的城镇化发展格局。要建立城乡一体的污染防治监控管理体系和监管运行机制，加大城乡污染综合治理力度，实施农村清洁工程，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。要结合我市农村实际，学习借鉴成都、重庆等地的成功经验，加大村庄整治力度，加快农村新型社区建设，先选择一些城郊、川道区基本条件比较好的乡镇开展试点，根据农村实际和农民的生活习惯，规划出住宅区、仓储区、服务区、活动区、养殖区等五大功能区，完善配套设施，实施集中管理，努力建设资源节约型、环境良好型的新村庄，促进广大农民生产生活方式的根本改变。

　　四要着力推进城乡公共服务一体化。城乡之间的差距，不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在城乡居民享有的公共服务上。缩小城乡差距，不仅是缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的差距。在城乡一体化建设中，我们要依托项目，整合资源，积极发展各项社会事业，健全社会保障体系，推动公共财政向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸，促进公共服务城乡均等化。要优先发展教育事业，加快调整优化教育布局结构，合理配置教育资源，加强寄宿制学校建设，积极实施中小学校舍安全工程，加快普及高中阶段教育，扩大职业教育办学规模，促进城乡教育均衡发展。要稳步推进医药卫生体制改革，完善新型农村合作医疗制度，加快农村卫生院和社区卫生服务中心建设，加强农村医疗卫生队伍建设，向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本医疗卫生服务，稳步扩大服务范围、提高服务标准，实现人人享有。要创新文化管理体制和运行机制，扩大广播电视“村村通”工程覆盖面，开展全民健身活动，加强以科技和信息服务为重点的农村社会化服务体系建设，形成完备的农村公共文化服务体系。要健全城乡一体的就业服务制度，整合培训资源，加强技能培训，鼓励和扶持农民在城镇就业创业，不断缩小城乡居民收入差距。要逐步健全覆盖城乡的社会保障体系，抓好农村新型养老保险试点工作，完善最低生活保障和社会救济制度，提高五保户救助水平，让农民享受和城市居民同样的社会保障。

　　五要着力推进城乡社会管理一体化。破除体制障碍、推进制度创新，是推进城乡一体化的关键环节。要建立和完善有利于城乡经济社会发展的政府管理体系，打破城乡分割、部门分治的管理机制，建设服务型政府，促进政府服务向基层和农村覆盖，建立城乡一体化的经济社会发展管理体制和运行机制。要重视发挥社会组织提供服务、反映需求、规范行为的积极作用，支持各类城乡社会组织承担社会事务，参与城乡管理与服务。要推进农村行政管理体制改革，在巩固乡镇综合改革成果的基础上，支持具备条件的乡撤乡并镇，城郊乡镇改为街道办事处，鼓励建设中心村，支持撤并人口较少、居住分散的自然村。要稳步推进城乡一体的户籍制度改革，按照统筹城乡发展的要求，逐步取消农业和非农业户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化登记制度。要加快农村金融制度改革，建立引导信贷资金投向农村的激励机制，扩大农村金融市场准入，扶持发展一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，加快发展政策性农业保险，为农业和农村发展提供资金支持。要建立健全维护城乡群众权益机制，加大矛盾纠纷排查调处力度，认真做好信访接待工作，有效预防和化解各类矛盾纠纷。要加快建立覆盖城乡的社会治安防控体系，完善基层突发事件应急管理机制，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改革和加强基层警务工作，依法防范和打击各类违法犯罪活动，提高城乡群众的安全感。要建立安全生产城乡联手监管机制，全面落实安全生产责任制，加强对城乡重点企业、场所的监督检查，有效避免和减少安全事故发生，切实维护城乡人民生命财产安全。

　　三、加强领导，狠抓落实，确保城乡一体化建设扎实有序地推进

　　推进城乡一体化，任务已经明确，现在关键在于抓好落实。全市各级党委、政府要高度重视城乡一体化建设，加强领导、靠实责任、强化措施、扎实工作，把城乡一体化建设各项任务落到实处。

　　一要加强组织领导。为了加快推进城乡一体化建设，市上和各县区已经成立了相应的领导小组，领导小组要认真履行职责，定期召开会议，及时研究解决城乡一体化建设中的重大问题。领导小组办公室要充分发挥职能作用，加大对推进城乡一体化工作的组织协调，保证各项工作顺利推进。各县区要根据各自实际，确定试点乡镇，突出工作重点，整合各方力量，靠实工作责任，形成主要领导亲自抓、分管领导重点抓、相关部门协同抓的工作机制，集中领导力量和工作精力，扎实开展工作。市、县有关单位要牢固树立“一盘棋”思想，增强全局观念和整体意识，充分发挥各自职能，制定具体政策措施，既要分工负责，又要密切配合，共同抓好城乡一体化建设。市委、市政府分管领导要对城乡一体化建设进行定期、不定期的督促检查，及时研究解决工作中的困难和问题。市委、市政府督查室和市委农工部要及时组织相关部门检查、通报城乡一体化建设进展情况，建立工作评价考核机制，实行目标管理，进行量化考核，确保城乡一体化取得实实在在的进展。

　　二要抓好试点工作。开展试点、以点带面，是我们做好工作的一个很好的方法。为了加快推进城乡一体化试点工作，市委、市政府制定下发了《天水市推进城乡一体化试点工作方案》，确定了玉泉镇、花牛镇、马跑泉镇、大像山镇等16个优势明显、基础较好、潜力较大、特色鲜明的镇作为市级试点镇，计划从2010年起，用三年时间开展试点工作。各县区也要选择一些发展条件较好的乡镇进行试点，通过先行试点，为全市城乡一体化建设探索路子。要积极探索，大胆实践，集中精力抓好省级、市级试点，从规划编制、村庄整治、产业发展、体制创新等重点工作入手，通过“三个集中”的根本方法，在16个试点镇先行突破，充分发挥典型示范作用，带动城乡一体化建设全面推进。要建立领导联系试点单位制度，加强对试点工作的指导，及时发现培育典型，总结示范经验。各县区、各部门要广泛动员社会各方面的力量，鼓励和引导社会团体、各界人士通过捐资帮扶、自主帮扶等力所能及的形式，支持城乡一体化试点工作，形成全社会共同推进城乡一体化发展的合力。

　　三要多方筹措资金。推进城乡一体化，关键是资金问题。各级财政要按照存量适度调整、增量重点倾斜和公共服务均等化的原则，优化支出结构，进一步加大对城乡一体化建设的倾斜力度，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。市上从明年开始，每年将安排1000万元专项资金，采取以奖代补的形式，对16个市级试点镇给予一定的扶持，各县区也要参照市财政补助标准，安排一定的配套资金，并列入财政预算。要抓住 “保增长、扩内需”的政策机遇，积极争取国家和省上的项目，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力” 的原则，整合利用好各类涉农项目和资金，向试点镇倾斜，发挥支农资金的规模效应。市直有关部门要充分发挥职能作用，积极争取项目资金，加大对城乡一体化建设的扶持。要坚持市场化运作的理念，按照“占一补一、占补平衡”的原则，将村庄整治中置换出的土地进行公开出让，所得资金用于城乡一体化建设。要积极引导各类民间资本流向农村，参与城镇基础设施和公共设施建设，改善城乡基础条件。

　　四要盘活土地资源。加快土地流转，盘活土地资源，是进行村庄整治、推进城乡一体化建设的关键。重庆和成都城乡一体化发展的成功经验，其中最重要的一条就是做好了土地的文章。因此，在我市城乡一体化试点中，我们要在不违背国家基本土地政策的前提下，大胆探索实践，做好土地资源的盘活利用工作。要加快农村产权制度改革。围绕农村集体建设用地使用权、房屋所有权、宅基地使用权、土地承包经营权和林权等方面，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，落实农民对土地和房屋的财产权。同时，农民可以通过土地房屋产权担保贷款，促进农村资源向资本转变，解决农民生产资金缺乏的问题。要盘活现有土地存量。鼓励农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、置换等各种方式，加快农村土地承包经营权流转，开展多种形式的农业适度规模经营，促进农业产业化发展。对于在城乡一体化试点过程中，通过村庄整治置换出来的土地，一部分可以通过征收为国有土地，进行出让，由政府补偿农民宅基地和房屋拆迁费用，用于新型社区建设；另外一部分可以通过宅基地旧址复垦恢复为耕地后，交于乡镇集体经济组织，发展集体经济；也可以保留为集体建设用地进行开发建设，发展二、三产业。要认真清理闲置土地。加大对零散村、“空心村”、砖瓦窑及工矿废弃地的综合整治，鼓励有条件的地方，在不占用基本农田的前提下，充分利用废弃地、荒山、荒坡等未利用土地，建立畜禽养殖等设施农业小区，实行集中规模经营。特别是近年来实施新农村建设和异地搬迁项目的村庄，要对原有村庄土地进行整治，承包给懂经营、会管理、有实力的种植大户和养殖大户，发展规模经营，提高土地利用率和产出率；吸引一些有实力、愿意投资农业的企业家和其它经济组织从事农业生产，建立产业基地，发展龙头企业。同时，也可以通过租赁、征用等方式，将整治出来的土地转换为工业发展用地，提高土地的利用效益。

　　五要发挥职能作用。推进城乡一体化是一项全局性的工作，涉及很多领域和部门，加强协调配合非常重要。市委、市政府出台的《关于加快推进城乡一体化工作的指导意见》和《天水市推进城乡一体化试点工作方案》，对全市城乡一体化建设试点工作进行了具体安排部署，提出了明确的阶段性任务和时限要求。各县区和市直有关部门要按照指导意见和实施方案的要求，对各自承担的工作任务进行细化分解，将每项任务落实到岗到人，列出详细的工作进度表。市委农工部要加大工作协调力度，切实发挥组织指导、统筹协调、督促检查等职能作用，确保城乡一体化建设顺利进行。国土部门要认真落实城乡建设用地增减挂钩、新民居建设周转用地、村庄土地整治和土地置换政策，将其收益用于村庄建设和提高村民社会保障水平。财政部门要加大财政资金整合力度，调整优化支出结构，集中财力解决城乡一体化建设中的重点问题。发改部门要在主导产业和重大项目规划布局上向县乡倾斜，会同交通、广电、电力、通信等部门，对县乡基础设施建设项目予以优先安排。规划和建设部门要加强对城镇体系和农村新民居建设的规划设计、监管和服务。农业、林业、水利等部门要结合各自职能，研究制定具体政策措施，认真组织实施。各级宣传部门要充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，通过多种方式，进行广泛宣传，形成全社会共同支持和参与统筹城乡发展的浓厚氛围。

　　六要抓好基层党建。城乡一体化发展的重点和难点在农村，无论是村庄整治，还是产业发展，都离不开基层组织的领导。农村基层组织是推进城乡一体化发展的重要参与者、实践者和组织者，加强农村基层组织建设，是实现城乡一体化发展的重要保障。因此，必须坚持以领导班子建设为重点、健全党组织为保证、三级联创活动和双培双带工程为载体，把基层党组织建设成为推动城乡一体化发展、带领群众致富、密切联系群众、维护社会稳定的坚强核心。要改革和完善农村基层组织领导班子选举办法，深入进行村支部书记兼任村委会主任试点工作，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，完善农村基层干部选拔任用和教育培训机制。要建立健全城乡互动的基层干部工作机制，稳定农村基层干部队伍，鼓励引导大学毕业生到乡村任职。要完善城乡一体的党员教育、管理和监督的办法，建立城乡党组织相互联系、相互促进的办法，建立党组织和党员联系服务城乡群众的办法，推动城市党建优势资源向农村倾斜，推动基层党建工作适应城乡一体化的新要求。同时，各级基层党组织要善于发动农民，让农民变“要我做”为“我要做”，主动参与城乡一体化建设的各项工作，对工作有思路、有成效的基层党组织，要适时进行奖励。

　　同志们，推进城乡一体化，是一项系统工程和战略任务，是各级党政组织肩负的神圣职责。全市各级党委、政府一定要坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，立足天水实际，借鉴先进经验，科学规划，统筹发展，加快城乡一体化建设进程，为推动全市跨越式科学发展做出新的贡献！