聚焦攻坚主战场 撬动金融扶真贫

——我省探索走出金融扶贫新路子 

省委政研室   省委改革办   省财政厅   省政府金融办调研组

    贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深，是我省现阶段最基本的省情。近年来，我省紧紧围绕习近平总书记“建设幸福美好新甘肃、努力与全国一道全面建成小康社会”“贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上”的重要指示精神，按照省委书记王三运“要坚持把全面小康作为全局工作的重中之重、把脱贫攻坚作为全面小康的重中之重、把精准扶贫作为脱贫攻坚的重中之重”的要求，聚焦扶贫攻坚主战场，用创新的思路和改革的举措，着力破解贫困群众贷款难、贷款贵难题，探索走出了“财政资金撬动、金融保障推动、产业发展带动、政府责任联动”的金融扶贫新路子。“十二五”期间，全省贫困地区贷款年均增速27%，高于全省贷款2.5个百分点；贫困人口由842万减少到288.5万，连续5年每年减贫过百万人；贫困发生率由40.3%降至13.9%，下降了26.4个百分点；农民人均纯收入由3425元提高到6936元，5年翻了一番多。可以说，这一时期是我省贫困地区贷款增幅最高的时期，也是扶贫开发史上贫困群众增收最快、农村面貌变化最大、贫困人口减少最多的时期。今年7月，我省被国务院督查组称为“全国金融扶贫的先进典型”，在全国金融扶贫工作电视电话会议上介绍了经验。

    一、坚持把发展所需作为改革之要，推行普惠金融打实精准扶贫攻坚战

    省委书记王三运在调研中多次强调：“绝不能让一个家庭因贫困而生活不下去，绝不能让一个儿童因贫困而失学，绝不能让一个人因贫困而看不起病”“加快贫困地区脱贫致富奔小康，事关全省战略全局”。近年来，全省各级自觉把金融扶贫摆到实现小康目标中来谋划，摆到事关全局战略中来推进，凝心聚力、聚焦发力、准确用力，大力推行普惠金融，坚决打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战和大决战，取得了“三战三捷”的辉煌战绩。

    第一战役，有效推进双联行动与扶贫攻坚深度融合，解决好力量动员问题。省第十二次党代会紧紧围绕“到2020年与全国一道全面建成小康社会”目标，作出了深入实施扶贫攻坚、联村联户为民富民行动和创新驱动、产业富民取向的重大决策，从2012年开始，组织省市县乡四级1.5万个党政机关和包括金融机构在内的企事业单位、40多万名党员干部联系1.6万个贫困村、67万贫困户进行结对帮扶，在因地制宜、因户施策，面对面解困、点对点帮扶的同时，把金融扶贫资源有效输送到贫困村贫困户。通过创新财政扶贫资金使用方式和贴息、担保、保险、风险补偿等举措，撬动金融资金投入扶贫攻坚主战场。截至2013年，全省财政累计投入专项扶贫资金87亿元，发放双联贷款77亿元、“双业”贷款61亿元，尤其是妇女小额担保贷款292.9亿元，连续多年位居全国第一。

    第二战役，组织开展“1236”扶贫攻坚行动，解决好着力重点问题。抓住持续增加贫困群众收入“一个核心”，做到稳定实现贫困对象不愁吃、不愁穿“两个不愁”，落实义务教育、基本医疗和住房“三个保障”，实现包括金融资金支撑在内的基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、公共服务保障、能力素质提升“六大突破”，打响了新一轮扶贫攻坚战。尤其是在鼓励国有商业银行向县域延伸机构，完善县域支行布局，引导政策性银行探索开发性金融扶贫，创新财政资金使用方式，以重大扶贫项目为平台建立融资偿还主体和统贷统还机制，带动大量金融资金投入贫困地区，推进贫困地区基础设施建设，优先满足涉农企业资金需求等方面下功夫、出实招，实现了金融挂职干部所有县市区、农业保险所有县市区、政策性担保公司所有贫困县、银行金融机构所有乡镇“四个全覆盖”，为夺取扶贫攻坚新胜利作出了突出贡献。

    第三战役，制定实施“1+17”精准脱贫方案，解决好措施整合问题。围绕《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》，进一步完善包括《关于精准扶贫小额信贷支持计划的实施方案》在内的17个配套专项方案，打出了一套组合拳。2015年整合省级22个部门管理的涉农资金440亿元，2016年达到568亿元，集中用于支持58个集中连片贫困县和17个插花型贫困县的基础设施、富民产业培育、易地扶贫搬迁、公共服务保障、金融资金支撑和能力素质提升。各级财政和银行还共同出资设立了贷款风险补偿基金，对精准扶贫小额信贷、贫困户危房改造贷款、易地搬迁贷款、贫困家庭本科和高职（专科）学生生源地信用助学贷款给予风险补偿，对引导各类金融机构参与扶贫攻坚发挥了重要作用。截至2016年6月，财政累计贴息96.7亿元，安排担保和风险补偿金54亿元。撬动金融机构累计发放双联惠农贷款、“双业”贷款、妇女小额担保贷款818.1亿元，惠及125.1万农户；“三权”抵押贷款25.1亿元；生源地信用助学贷款65.13亿元，惠及49.62万学生；贫困村互助资金协会资金总规模达到36.4亿元，累计借款27亿元，惠及28万农户；农业保险参保农户累计达到1026.6万户次，支付赔款17.1亿元。目前，全省涉农贷款余额达到5806亿元、增速27.3%，高于全国16个百分点。特别是在不到一年的时间内，共发放精准扶贫专项贷款398.8亿元，惠及85.7万户、353.8万贫困人口，为全省脱贫攻坚提供了强有力的资金支撑。

    二、自觉把基层所盼作为改革之向，完善金融服务打好精准扶贫整体战

    省委高度重视金融人才的引进、培养和使用，省委书记王三运多次到金融机构和东部发达地区招引人才，分3批柔性引进了近300名金融挂职干部，补齐金融人才匮乏的短板，有效带动提高了各级政府运用金融谋发展的能力和水平。各级党委政府自觉顺应贫困地区基层所思所盼，精准对接贫困群众的金融需求，政银联动，整体加力，延展金融服务触角，拓伸金融服务领域。

    一是积极引导金融机构下沉服务。坚持把金融服务支点前移、窗口向下、职能下沉，引导工、农、中、建四大国有商业银行恢复和增设县域分支机构；引导招商、浦发、中信、浙商、兴业、光大、民生等股份制商业银行和甘肃银行、兰州银行向县域和重要集镇拓展金融业务；引导邮储银行、农村信用社向所有的乡镇延伸服务网点；支持涉农银行依托超市、卫生所、便利店等场所建设金融便民服务点；支持金融机构运用互联网技术开发适合农户的网上银行、电话银行、手机银行，拓展现代化支付系统在贫困地区的辐射范围，推动了农村互联网金融的发展；加强银行与保险机构合作，加快组建地方法人保险公司，鼓励保险业金融机构在县级设立分支机构，在农村设立基层保险服务网点，整体提升广大农村的金融服务能力。

    二是加快推进农村金融改革步伐。引导地方金融机构适当下放信贷审批权限，创新涉农信贷产品，加大涉农信贷投放，健全面向“三农”的绩效考核和激励约束机制。加快推进农村信用社商业化改革，稳步推进符合条件的23家农村信用社和农村合作银行改制为农村商业银行。指导省农村信用联合社完善管理体制，加快淡出行政管理，强化服务功能，提升服务“三农”能力。支持甘肃银行和兰州银行深化经营机制改革，健全完善现代金融企业架构，促进经营模式向集约化转型。

    三是扶持发展农村新型金融组织。设立18家村镇银行、4家农村资金互助社、488家小额贷款公司，提高农村金融市场整体运行效率。在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，在贫困村设立规模不低于50万元的村级互助资金协会，以5—10倍的放大倍数获得银行授信，实现了6220个贫困村全覆盖。支持中国扶贫基金会在贫困县合作开展“中和农信”试点，开发面向贫困农户的小额贷款产品支持创业致富。加快供销合作社体制改革试点，探索推广了以甘谷县为代表的“三社合一”经验，整合供销合作社、扶贫资金互助社、农民专业合作社职能，组建村级农民供销互助联社。

    四是着力优化农村金融生态环境。建立健全适合农户和小微企业特点的信用信息征集和信用评级体系，大力推进信用乡镇、信用社区、信用企业、信用村、信用户建设，拓展企业、个人征信系统覆盖面，加大对失信行为的惩戒力度，引导农户和企业树立诚信意识。庆阳市农村征信体系建设已实现农户信用信息的统一汇集、综合评价、联网查询。甘南州建成覆盖全州所有农牧户的信用信息系统和评级体系，确保惠农贷款“贷得出、用得好、还得上”。全省目前累计为434.66万农户建立了信用档案，评定信用农户365.78万户，为352.52万信用农户累计发放信用贷款1581.71亿元。

    三、主动把民生取向作为改革之重，创新金融产品打准精准扶贫协同战

    省委省政府高度重视与金融机构的战略性合作，省委书记王三运多次赴京拜会“一行三会”和金融机构总部领导，先后与8家全国性金融机构签订战略合作协议，引进6家银行、3家保险公司、5家证券公司入驻甘肃。各部门积极争取政策和资金支持，实现全省各项贷款增速连续多年位居全国前五，扶贫再贷款使用量全国第一，极大地提升了金融供给质量和保障能力，有效满足贫困地区多元化、多层次、多领域的资金需求。各级坚持把经营性与公益性、精准性与普遍性、应急性与长远性有机结合，政银密切配合，协同作战，精心打造出“五大金融模式”。

    一是特惠性金融模式。实施400亿元精准扶贫专项贷款工程，为全省建档立卡的101万户、417万贫困人口量身定做了每户5万元以内、期限3年以内、银行免抵押担保、执行基准利率、财政全额贴息的扶贫小额贷款，成为广大贫困群众获得感最强、欢迎程度最高的贷款项目，被称为“穷人贷款”。

    二是开发性金融模式。充分发挥政策性银行的职能，进一步优化扶贫开发融资模式，通过与融资平台公司合作，给予长期限、低利率信贷资金，支持贫困地区水、电、路、气、网等基础设施建设和危房改造、易地搬迁、棚户区改造及特色优势产业发展，极大地改善了贫困地区经济社会发展条件。

    三是合作性金融模式。坚持产业扶贫和普惠发展，实施政银合作，创新推出“双联”贷款、“双业”贷款等合作性金融产品，加大对农业龙头企业、专业合作社、家庭农场和专业大户等新型经营主体的信贷支持。农行开发建设的“四融”平台、建行的“善融商务”、兰州银行的农村产权信息化综合服务平台，开辟了依托网络金融扶贫的新领域。农信社推出的农户小额信用贷款、工行的“联村联户助农贷”、中行的“益农贷”、建行的“农耕文明贷”等，为脱贫攻坚提供了多渠道的信贷支持。

    四是互助性金融模式。采取“财政补助、农户自缴、社会帮扶”方式，每个贫困村由省财政安排20万元、市县财政安排30万元、农户自缴一部分，组成村级互助资金协会，以村为单位成立互助资金协会理事会和监事会，乡镇设立管理站，由市县共同监管，互助资金“不出村、不吸储、不分红”，封闭运行，滚动发展，有效满足了贫困群众的资金需求。临夏州、白银市、天水市坚持政府主导、金融机构参与、资金互助协会主办的原则，在所有贫困村建立资金互助协会，取得了显著成效。

    五是混合型金融模式。积极探索“政府+银行+保险”三方合作，建立三方风险分担机制，推出了全省小微企业风险补偿担保互助贷款，采取“政府风险补偿金+企业互助担保金+银行承担部分风险损失+保险”的模式，带动银行贷款353笔、15.97亿元。推出了畜草产业小额贷款保证保险，使种养大户和小微企业通过保单增信，在无抵押、无担保的情况下快速获得贷款。秦安县开展了“两保一孤”大病保险试点，对一二类低保户、五保户和孤儿大病救治实行商业保险，解决了特困群众事前筹不到钱、看不起病的难题，弥补了现行医保政策只能事后结报的不足。目前此项改革已经推广到天水全市五县两区，扩展为“三户一孤”大病保险，覆盖了所有建档立卡贫困户，被老百姓称为“救命险”。

    四、积极把摆脱贫困作为改革之责，提升金融保障打胜精准扶贫突击战

    省委书记王三运明确指出：“资金不足是贫困地区脱贫的最大瓶颈制约”。甘肃财政收入规模小，财政自给率仅为25%，有限的财政资金难以从根本上解决贫困地区资金需求，这是打赢精准扶贫精准脱贫大决战最难攻的壁垒。近年来，各级坚持把脱贫解困作为金融工作的重要职责，聚焦全面建成小康社会，聚焦体制机制创新，精准发力，攻城拔寨，在三个方面实施了重点突破。

    一是突破抵押担保瓶颈。针对贫困地区基础设施建设、富民产业发展、易地搬迁等领域金融需求，从政策支持、配套环境、保障措施等多方面引导金融机构精准对接，筹措42亿元政策性融资担保资金，覆盖了全省58个贫困县和17个插花型贫困县。探索农业保险“精准滴灌”扶贫模式，在全国首推中药材产值保险，大力发展藏区养殖种植保险、扶贫小额贷款保证保险、农房保险，探索开发蔬菜价格保险和苹果种植综合保险等特色险种，帮助贫困农户有效增强了抗风险能力。

    二是补齐金融服务短板。针对农村特别是贫困地区金融服务薄弱的实际，建立了省级相关部门牵头抓总、县级政府履行主体责任、县乡村三级联动机制，通过统贷统还、代理发放等方式，组织县乡村干部5万人次，直接介入贷款调查、审定、发放、回收、管理等工作，引导、组织和督促贷款农户合理有效使用资金，确保贷款贷得出、用得好、能收回，提高了贷款运行管理效率。

    三是有效防控金融风险。按照政府和银行风险共担的原则建立风险补偿机制，设立了10亿元补偿基金，实现了银行对贫困户的免抵押、免担保，增强了精准扶贫专项贷款的防风险能力。建立反担保机制，引导贫困农户采取农村产权抵押、多户联保、公职人员担保等多种方式向乡村两级提供抵押担保，对确保贫困农户按期还款形成有效约束。建立目标责任管理机制，省级相关部门与县级政府签订责任书、与承贷银行签订合作协议，承贷银行与县级政府签订贷款协议，县乡政府、村级组织层层签订贷款管理责任书，把金融风险始终置于可控范围。目前，全省各类涉农贷款回收率已达到97.9%，特别是双联惠农贷款实现了“0”不良贷款。清水县健全责任共担、风险共管机制，实行“三户联保”、证件抵押、工资担保等方式，使所有涉农贷款回收率都达到了100%。

    金融是经济的“血液”。血液充盈，则面色红润；血不足者，则毛发不荣。我们相信，只要按照省委书记王三运“善用、善谋、善管”的批示要求，把金融的服务支点更加贴近基层、贴近群众、贴近扶贫最前沿，就一定会撬动整个贫困地区经济社会的快速发展，在脱贫攻坚奔小康的广阔天地里展现出新的更大作为。

    （执笔：吴安林张涛唐新梁柱杨守魁）