范小建在甘肃省领导干部“富民兴陇”系列讲座作报告——

    关于扶贫工作的几个问题

    范小建，全国政协委员、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任。长期从事农业和扶贫工作，曾在内蒙古下乡插队，又先后在西藏、宁夏、农业部和国务院扶贫办工作。

    小康不小康、关键看老乡，特别是看贫困的老乡，十八大以来，习近平总书记关于扶贫工作做出了一系列重要指示。现在大家都在总结“十二五”、谋划“十三五”、奋力推进全面小康社会建设，甘肃省也正在集中力量做这方面的工作，这当中，扶贫工作占有非常重要的位置。

    一、政策成效分析

    数据显示，从2010年实行新的扶贫开发纲要以来到2014年年底，在新扶贫标准下，我国的减贫总量达到了9550万人，贫困发生率从原来的17.2%下降到7.2%，减少了10%。2013年世界银行报告指出，1980－2008年，在日均1.25美元贫困线标准以下的贫困人口，中国减少了6.62亿，减贫成效巨大。

    之所以有这样的成就，我认为至少应该包括七个方面的因素：一是体制改革。废除人民公社，实行大包干，在7年时间（1978－1985年）内，按照我们当时的标准，实现贫困人口减少一半。二是农业发展。我国用占世界9%的耕地和6%的水养活了全球20%左右的人口。三是经济增长。近30多年来，我国保持了年均9.8%的增长速度，这对于就业的带动作用非常明显。四是结构调整。这些年，无论是种植业内部、农业内部、农村内部还是城乡之间，我国的经济发展结构都在不断调整，每次调整都意味着劳动力的解放，都给劳动力转移和就业创造了条件。五是区域政策。包括西部大开发政策和片区支持政策。仅片区政策一项，在确立14个片区以来，财政综合扶贫投入大体上每年增加700多亿元。六是惠农政策。目前，惠农政策资金总量达到每年1.2万亿元以上，去年的增量在1000亿元以上。七是专项扶贫。2014年我国专项扶贫预算是433亿元，2015年是467亿元，如果再加上定点扶贫和东西协作，财政直接投入约为700多亿元。从2015年财政部的预算来看，地方（省市县三级）的扶贫投入是1000亿元。

    但是应该看到，随着时间的推移，减贫幅度却出现了明显下降。2010－2014年减贫幅度从26.1%下降到14.9%，减少了11.2个百分点。如果不考虑其他因素，2015年减贫幅度大约会在13.4%左右，相当于减贫940万人。但现在我们提出的年度目标是要减少1000万人以上，减贫幅度是14.25%，任务很艰巨。

    从甘肃的情况来看，2010年贫困人口862万人，2014年417万人，累计减少445万人，成效非常显著。但与全国一样，甘肃减贫幅度从2012年以后也呈逐年下降趋势，预计2015年减贫幅度为15%，对应减贫人口为62.55万人。实际上，甘肃今年确定的减贫目标是100万人，对应的减贫幅度是23.98%，这是过去从未达到过的高度，任务异常艰巨。所以总体上看，减贫效益递减问题是非常现实、非常突出的一个矛盾，或者说扶贫这个“骨头”越来越难啃了，必须以更大的决心、下更大的力气来应对。

    二、常规性的几个问题

    一是贫困规模。按照2300元新的国家扶贫标准（加物价指数为2800元），到2014年底，我国贫困人口的规模是7017万人，贫困发生率是7.2%。

    二是返贫因素。影响贫困的因素既有宏观层面的也有微观层面的；既有群体因素，也有个体因素；既有体制机制方面的，也有基础设施等公共服务方面的，还有生态方面的。

    三是发展不平衡、特困地区发展滞后。贫困的区域性在我国是非常突出的一个矛盾，特殊类型贫困地区生态环境脆弱、生存条件恶劣、自然灾害频繁、社会形态特殊、基础设施薄弱、社会事业滞后，扶贫任务最为艰巨。

    四是收入差距大、相对贫困凸显。2014年我国城乡居民收入比为2.92∶1，绝对差是18952元。从2009年开始，农民收入增幅一直高于城市居民，城乡收入比从3.33∶1下降到2.92∶1，虽然城乡收入比在降低，但是绝对收入差距每年增加约1000多元。除了城乡收入差距之外，农村内部收入差距也在扩大。

    2014年中国公布的基尼系数是0.469。基尼系数与减贫的关系应该特别强调：普遍贫困状态下，经济增长对减贫作用十分明显；但发展的差距越大（基尼系数越大），经济增长对减贫的带动作用就越小。目前，我国进入了一个从解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡的特定历史阶段。在这个阶段，必须高度关注收入差距扩大可能产生的致贫因素。

    三、两个“八七扶贫攻坚计划”

    2014年是著名的“八七扶贫攻坚计划”实施20周年。“八七扶贫攻坚计划”的基本含义是用7年时间解决8千万人口的贫困问题。2014－2020年，也正好是7年时间要解决8千万人口的贫困问题，所以要对这两个“八七扶贫攻坚计划”进行比较。

    总体来看，第二轮的有利条件有：一是起点高。1994年农民人均纯收入是1221元，2014年达到8896元。二是起步时速度快。1994年减贫500万人，2014年减贫1232万人。三是优农惠农政策力度大。现在每年有1.2万亿元的惠农政策资金，而且还在增加，“三提五统”、农业税都取消了。四是全面建立农村低保。每年约有5300万人能够享受低保，2014年分省低保标准平均已达到2776元。五是制定了片区规划、整村推进规划。自2011年提出片区规划以来（2011－2013年），片区减贫幅度由此前慢于全国3.1个百分点，提高到比全国平均水平快1.6个百分点。六是对精准扶贫的高度重视。

    不利条件有：一是进入新常态，GDP增速减缓。二是收入差距更大。三是结构调整，压缩产能影响就业。四是财政增速放缓，综合扶贫投入增幅逐年下降。五是“老龄化”、“空心化”日益严重。六是“天花板”和“地板”的双重挤压，农民的种粮效益整体上遇到了瓶颈制约。

    所以，新常态下，推进扶贫工作，既要关注发展速度，更要关注发展的不平衡；既要发挥市场的决定性作用，更要搞好政府的宏观调控；既要强调外部支持，更要强调自力更生，自力更生是扶贫开发的灵魂。

    四、思路与对策

    我国的减贫事业正处在一个重大的历史转换时期，总体上正处于从解决绝对贫困向缓解相对贫困的转化时期。现在，温饱问题没有得到解决的不多了，而相对贫困问题越来越突出。

    习近平总书记在云南考察时强调，要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫；在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会时强调，要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。怎么来落实好总书记的指示要求？

    （一）澄清几个认识

    首先，我们要始终认识到：贫困是相对的，扶贫开发是一项长期历史任务。我们要消灭绝对贫困，也必须消灭绝对贫困，但相对贫困会长期存在，不仅现在有，全面小康了也有，中等发达了还有。想再过几年就没有贫困了，这是不可能实现的。

    第二，我国正处在从解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡时期，加之经济发展进入了新常态。所以我们只能提出有限的、阶段性的目标任务，既要鼓舞人心，又要切实可行，无论如何不能说过头话；既要有解决绝对贫困的任务，也要有缓解相对贫困的目标，二者不可偏废。

    对于绝对贫困来说，过去讲“衣不遮体、食不裹腹、住不避风雨”，首先要消灭这三种现象，现在还要加上水的问题，就是要有安全的饮水。同时，恩格尔系数也是一个比较好的指标。从理论上说，恩格尔系数在60%以上还是绝对贫困，50%以下可以算是基本小康，有人提出，贫困人口到2020年恩格尔系数要降到50%以下，我认为，必须实事求是，能降下来当然好，能不能降到50%以下，还要仔细算算账。

    对于相对贫困来说，基尼系数是一个比较合格的指标。我国过去6年已经实现了基尼系数的下降，从0.491降到现在的0.469。虽然下降得很慢，但毕竟还是降了。既然过去6年已经做到了，就应该而且可以考虑今后提出基尼系数的目标，应该让基尼系数尽可能靠近0.4。

    当然，相对贫困不光是要看收入差距，还要强调区域差距，中国这么大，发展这么不平衡，东中西部地区发展的起点不同，到2020年实现全面小康的程度也肯定不同，不能强求一律。同时，我们还必须考虑群众的获得感和认同感，全面小康是老百姓自己的事，小康的目标怎么定，自己跟自己比，有多大能力办多大事儿，越到基层越要征求群众的意见。

    如果我们要提出2020年的减贫目标，应当更加具体，既要反映绝对贫困，又要反映相对贫困。恩格尔系数和基尼系数这两个基本的指标只要能提出一个合理的奋斗目标，并年年公布出来，就会形成极强的社会动员力。

    第三，一方面硬骨头“难啃”，要加大投入；另一方面要防止以“补短”的名义要钱，却去打造“长板”。扶贫开发与新农村建设有密切联系，但又不是一回事。扶贫开发永远都是要去做雪中送炭的事情，它不等于新农村的建设。现在的情况是，许多地方都是以扶贫为理由向上级申请资金，但最终资金的实际用途却不甚清楚。

    第四，要标本兼治把完善机制放在重要位置。除了目标之外，方针、原则都要考虑致贫原因的多样性。

    （二）落实“三个结合”的具体措施

    李克强总理提出“三个结合”的基本方针，即把片区攻坚与精准扶贫结合起来，把扶贫开发与生态建设结合起来，把外部支持与内生动力结合起来。按照这个目标和方针，在宏观上要采取以下措施：一是紧紧围绕“两不愁、三保障”目标，增加投入，特别是要加强片区基础设施和公共服务设施建设。二是贫困人口相对集中的西部省份的GDP增速应高于全国，不能一刀切。目前贫困地区的发展总体上还是靠投资拉动。三是鼓励中西部地区的县域经济和中小企业发展。四是低保（养老）要有兜底性的制度安排，标准要提高、目标要精准，但是规模没有必要再扩大。

    （三）工作层面需要特别强调的问题

    第一，统筹资源。“精准扶贫”不是扶贫系统一家的事。所有编织社会保障网的部门，都必须牢固树立“精准”意识，按照“精准”的要求来完善、调整自己的政策，并切实抓好落实。只有这样，才能真正形成合力、拧成一股绳，使有限的财政资源发挥出更大更好的效益。

    第二，完善机制。要注重内生动力和扶贫工作的可持续性。驻村工作队是很重要的形式，但光有这一条还不行，还要有农民的组织化，还要发挥各类社会组织的作用，应该特别注意贫困群众的广泛参与，并把这作为一条硬要求、硬措施。

    第三，突出重点。要强调“三最”——最困难地区、最困难群体和最迫切需要解决的问题，这“三最”最能体现精准扶贫要求的。战线不能搞得太长，战线越长，越不可能实现精准。层层都有这个问题，能不能突出重点，是对我们工作能力、水平的一个检验。

    第四，分步实施。不搞齐头并进，更不追求所谓的“同步”。一提同步，一些地方势必要把有限的资金去做“盆景”，这就不是扶真贫了。必须认识到，发展的差距是历史形成的客观存在，不可能在短期内就达到“同步”。所以，应该对“同步”有新的理解——你走一步我也走一步也是“同步”，而不是像多数人理解的那样，走到一条线上、齐头并进才叫“同步”。当然，我们希望贫困地方能够走得快一点。

    第五，简政放权。要强调“中央统筹、省负总责、县抓落实”。在这个大的原则下，根据不同的致贫因素来划分事权——既要明确中央管什么，地方管什么，不能不分层级，“上下一般粗”，又要充分调动各部门的积极性，各司其职、各尽其责，扶贫系统不包打天下。要充分发挥省、市两级以及第三方力量的监督作用。

    （四）关于精准扶贫

    精准扶贫、精准脱贫是扶贫开发的主攻方向。回顾扶贫开发的历史，可以说，精准扶贫是一个反复探索、逐步深化的过程，既积累了比较丰富的经验，也还存在许多问题。比如在精准识别方面，存在着福利化、平均主义的倾向；在精准帮扶过程中，有三个问题绕不过去，一是不可能人人都成为致富能手，二是政策要求瞄准贫困对象但操作中很难实现，三是即便瞄准了也还存在着打不准的无奈；在精准管理方面，还存在着“被脱贫”或脱贫了却难以退出等现象，还存在投入不足、扶贫效率不高等问题。回顾走过的路，我们是从模糊走向精准，但往往又从精准走向了模糊。我觉得在精准的问题上，不能太绝对，太绝对了可能做不到，也不利于团结各方面的力量，应该把着力点放在最突出的问题上、放在体制机制的改革与创新上。

    （本报记者吕宝林编辑整理）