认真履行第一责任 切实加强耕地保护

省委常委、副省长 石军 

　　土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础，是不可再生的宝贵资源。党中央、国务院高度重视土地管理工作，并将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”定为我国的基本国策。胡锦涛总书记多次强调：“要严把土地闸门，落实最严格的耕地保护制度”。温家宝总理也明确指出：“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

　　甘肃地处西北内陆，自然条件恶劣、生态环境脆弱，耕地总体质量较差。全面落实各级政府耕地保护第一责任人的责任，切实加强耕地特别是基本农田保护，是关乎我省经济社会全面、协调、可持续发展的根本大计。近年来，全省各级政府认真履行耕地保护第一责任，坚持在保护中发展、在发展中保护的原则，逐步探索形成了行之有效的耕地保护工作路子，既保障了全省经济社会持续快速发展，又守住了耕地红线。但从目前来看，我们离党中央、国务院的要求还有较大差距，应当认真总结履行第一责任的经验教训，继续深化履行第一责任的思想认识，认真扎实地履行好第一责任。

　　认真履行耕地保护第一责任，既是地方政府的法定义务，也是建设法治政府的重要内容。《土地管理法》规定：“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发利用土地资源，制止非法占用土地的行为”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》等指出，“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省级人民政府应负主要责任”；“地方各级人民政府要对本行政区域耕地保有量和耕地保护面积负责，政府主要领导是第一责任人”。以上法律和文件清晰界定了地方政府对耕地保护负有第一责任。法治政府的基本要求是政府必须依照法律规定的权限、程序行使权力。按照这一要求，耕地占用审批、耕地补充以及对违法占用耕地行为实施问责等政府权力，必须纳入依法行政、规范管理的轨道，这与落实耕地保护第一责任的要求是完全一致的。

　　认真履行耕地保护第一责任，既是构建共同责任机制的首要环节，也是建设责任政府的现实需要。土地支撑着千行百业，关联着千家万户，利益关系错综复杂，管理任务千头万绪，仅靠国土资源部门一家的力量，难以全面有效地实施监管。只有建立政府主导、部门配合、公众参与的共同责任机制，才能履行好耕地保护责任。各级政府切实负起耕地保护第一责任，组织、领导、协调各职能部门和社会公众共同参与、协同管理土地特别是耕地，无疑是建立共同责任机制的首要环节。责任政府的基本原则是权责一致、过错问责。按照这一原则，政府掌握土地批、供、用、补、查的重要职权，理应对本行政区域内耕地保有量和耕地保护面积负责，并对违法违规占用土地的行为实施问责，维护土地管理的良好秩序，这与落实耕地保护第一责任的要求是相辅相成的。

　　认真履行耕地保护第一责任，既是解决土地违法行为高发的有效对策，也是建设廉洁政府的必然要求。当前我省土地管理总体秩序较好，但受诸多因素的影响，违法违规占用耕地问题还没有得到根本遏制，一些违法违规的责任主体还是基层政府，有的违法违规造成了国有资产流失等严重后果，伴生着不正之风和消极腐败现象。如果各级政府切实负起第一责任，依法报批使用土地，科学合理配置土地使用权，就会建立良好的土地开发管理秩序，有效解决当前土地管理中存在的问题。廉洁政府要求权力运行接受监督、资源通过市场配置，操作公开透明，民众权益得到有效保障。按照这一要求，政府应不断完善市场体系，按照市场经济规则，公开、公平、公正和科学合理配置土地资源，有效防范土地违法违规行为和潜在的消极腐败现象，这与落实耕地保护第一责任的要求是内在统一的。

　　前不久，国务院常务会议专题研究部署土地管理工作，重申必须坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。从我省实际来看，认真履行耕地保护第一责任，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，必须紧紧盯住一套目标、正确处理一个关系、突出抓好五项工作。

　　紧紧盯住一套目标：就是通过认真落实建设占用耕地“先补后占”制度，大力开展梯田建设，组织实施土地复垦整理开发重大项目，确保全省耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，守住耕地红线，提高耕地质量；通过完善落实耕地保护责任制度、外部监督制约机制和责任追究制度，增强基层政府自我约束意识，提高依法行政水平，有效减少直至杜绝重点项目违法用地和以基层政府为责任主体的违法违规用地。

　　正确处理一个关系：就是要正确处理保护资源与保障发展的关系。一方面，我省生态环境脆弱，耕地尤其是优质耕地资源稀缺，必须全力做好保护工作；另一方面，工业化、城镇化的快速发展和重大项目建设，需要占用一定面积的耕地。全省经济社会发展处于保护资源与保障发展的两难之中。破解这一难题的根本方法是统筹保障发展与保护资源，兼顾经济、社会、生态效益，既发挥好保障功能，科学合理开发利用土地资源，促进全省经济社会又好又快发展；又实现好保护功能，坚守耕地红线，维护良好的土地开发利用秩序。

　　突出抓好五项工作：

　　首先，要坚定不移地落实耕地保护责任制。本着对国家负责、对人民负责、对子孙后代负责的态度，坚决落实耕地保护行政首长负责制。省、市、县、乡四级要层层分解国家下达我省的耕地和基本农田保有量，逐级签订年度耕地保护目标责任书，一级抓一级，层层抓落实，确保全面完成耕地保护目标任务。要加强耕地保护目标责任考核和考核成果的应用，把考核结果作为政府主要负责人履职评价和干部选拔任用的重要依据，对违法占用耕地情节严重的地方，严格按照《违反土地管理规定行为处分办法》，对政府主要负责人进行问责，督促各级政府主要负责人切实履行耕地保护第一责任。各级政府要把土地管理和耕地保护作为一项重要任务和义不容辞的责任摆上政府工作的重要议事日程，主要负责人和分管负责人要坚持严而又严的要求，切实加强对土地法律法规和政策的学习、宣传和贯彻落实，坚决把耕地保护责任制各项要求不折不扣落实到位。

　　其次，要积极主动地支持重点项目和民生项目建设用地。突出优化保障服务职能，通过下放审批权限、优化报批程序、简化报件材料、缩短办理时限、重大项目先行用地、提前介入服务等措施，建立反应灵敏、审批快捷、高效服务、保障有力的建设用地审批绿色通道。特别是国土资源、林业等部门要积极主动服务，围绕重点项目建设需求，认真负责地为政府当好参谋助手，把好政策关、法律关。加强与行业用地大户和重点企事业单位的沟通联系，定期深入项目建设一线，掌握项目用地报批进展，全程跟踪做好用地服务，加强用地动态监管，防止重点项目违法。对市县重大项目用地，也要适时组织开展现场审查审核，对符合条件的用地，必须依法依规及时审批，需上报审批的必须及时上报审批。要依法加快保障性安居工程用地供应，确保落实今年全省保障性安居工程建设用地，并提前做好明年保障性安居工程建设用地供应的储备和预安排。

　　第三，要不折不扣地落实土地管理各项规定。全面落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，切实规范土地管理和耕地保护工作。一是严格执行各项约束性和禁止性规定。凡是法律和政策规定必须做到的，必须坚决做到；凡是明令禁止的，必须令行禁止。特别是要切实做到“五个不准、四个必须”。“五个不准”，就是不准非法批地、未批先用、批少用多、以租代征，不准违反国家产业政策及供地政策、土地利用总体规划及年度计划批地用地，不准侵犯和损害农民合法权益，不准非法低价出让国有土地使用权，不准擅自改变土地用途。“四个必须”，就是占用耕地必须履行占补平衡义务，经营性用地和工业用地必须实行招拍挂，土地出让价格必须符合国家规定，供地必须符合用地定额标准。二是坚持节约集约利用土地。积极转变土地利用方式，不断提高土地综合利用水平。制订有差别的土地供应政策，引导和鼓励项目建设尽量使用未利用土地，少占甚至不占耕地。积极盘活存量土地，适度提高土地开发利用强度，优化土地利用结构。认真执行闲置土地处置政策，对闲置土地达到规定期限的，坚决收回土地使用权。三是切实保障被征地农民的合法权益。严格履行征地程序，做到征地过程公开透明，征地补偿费及时足额发放到位。征地补偿费用不到位、安置不落实的，不得强行征地。妥善解决好失地农民的就业和社会保障问题，保证其原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　第四，要保质保量地抓好耕地补充工作。将完成耕地补充任务与发展现代农业，统筹城乡发展、改善生态环境的目标有机结合，坚持高起点规划、高标准建设、高质量推进，实现耕地数量与质量双提升。一是健全项目管理共同责任机制。完善政府主导、国土资源部门牵头、相关部门配合的项目管理和运行机制。在各级政府的主导下，整合国土、农业、水利、生态、新农村建设等各类资金，搭建土地综合整治平台，实施田水路林村综合整治。二是抓好整体规划。把重在整理、合理开发、提高耕地质量作为基本指导思想，从自然环境条件、水土平衡、占补平衡需求出发，科学制定区域土地整理开发专项规划，确立分区域土地整理复垦开发重点，推动土地整理开发工作科学、有序进行。三是提高工程质量效益。严格执行项目法人制、工程招投标制、合同管理制、项目公告制、财务审计制和竣工验收制，造出量足质优的优质耕地，努力把土地整理开发工程做成富民工程、阳光工程、民生工程，为群众带来实实在在的好处。四是明确落实耕作主体。按照土地权属，落实新增耕地耕作主体，避免出现一边造地、一边撂荒的现象。与农业产业化经营相结合，在调整产业结构上下功夫，引导农民进行土地承包经营权流转，努力实现规模化经营。注重项目后期管护，落实管护责任，确保项目发挥长期效益、综合效益。

　　第五，要严肃认真地预防和查处违法用地。全面贯彻“预防为主、查防并举”的方针，完善违法违规预防机制，强化执法监察手段，坚决防止违法用地特别是违法占用耕地反弹。一是有效预防违法违规用地。按照省级年巡、市级季巡、县级月巡、乡级周巡的要求，组织开展执法巡查活动，加大巡查频次，扩大巡查范围，及时发现和制止各类土地违法行为，努力把违法违规问题遏制在萌芽状态，不良影响控制在最小范围。二是严肃查处土地违法违规案件。根据土地违法违规的情节和性质，采取相应措施，及时果断处置到位。对造成严重不良影响的重大典型违法违规案件，要按照既处理事、又处理人的原则，由国土、监察等部门联合办案，依法予以严惩，达到处理一批，教育一片，震慑一方的效果。严格实行问责制，对土地违法违规行为不制止、不组织查处，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，追究有关领导的责任。三是积极配合国家土地督察机构的工作。自觉接受国家土地督察西安局对我省贯彻执行国家土地宏观调控政策、落实耕地保护责任制、土地管理利用及土地执法监察等方面情况的监督检查，认真对待国家土地督察西安局在监督检查中发现的问题和提出的整改意见及督察建议，主动做好整改规范工作，确保违法违规行为纠正到位、责任人查处到位、整改措施落实到位、规章制度完善到位。