选取“小切口”　保障“大民生”

——《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》出台始末

王新存/文

　　《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》由甘肃省天水市七届人大常委会第二十七次会议于2020年3月2日通过，甘肃省十三届人大常委会第十七次会议于2020年6月11日审查批准，天水市人大常委会于2020年7月15日公告发布，自2020年8月1日起施行。

　　这是天水市人大常委会自获得地方立法权以来制定的第二部实体性法规。这部法规的制定与实施，对于从法律层面保障天水城区引洮供水工程安全稳定运营，让这一民生水利项目更好惠及于民，具有重大意义。

（2019年3月18日，天水市人大常委会立法调研组深入城区引洮供水工程施工现场调研。)

　　立项：突出“针对性”，聚焦“大工程”

　　曾几何时，天水这座因“天河注水”美丽传说而得名的城市，因生活用水靠提取藉河和渭河浅层地下水供给而一度面临供不应求的困境，被学术界定位为资源型缺水和工程型缺水并存的城市。特别是近年来，随着城市规模的扩张和城市人口的增长，城区供水压力越来越大，供需矛盾日趋突出，间歇性停水、高层断水时有发生，既严重影响了居民的正常生活，成为天水人心中的“痛点”，也深度制约着城市的长远发展，成为困扰天水的一大“瓶颈”。

　　面对这一困境，历届天水市委、市政府接续努力，想尽办法缓解供水压力。但因客观条件制约，始终未能从根本上解决这一问题——只能通过修建小规模应急水源工程、挖潜改造提升现有水源地供水能力，以缓解城市用水供需矛盾。但由于水量指标、地质条件限制和上下游环境影响等因素均未成功，用水紧张的局面始终未能得到根本扭转。

　　为了打破缺水困局，2012年以来，天水市委、市政府把彻底解决未来几十年城市用水问题作为发展的重大战略，认真谋划、反复论证，作出从洮河引水的重大决策，并多方奔走呼吁、积极努力争取，最终在省委、省政府的高度重视和省发展改革委、省水利厅等有关部门的大力支持下，给天水市调剂了引洮工程供水指标，天水市城区引洮供水工程得以落地实施。

　　工程从2014年8月开工建设，历时5年，于2019年8月全线整体建成，9月27日正式通水。

　　天水市城区供水工程从省引洮供水二期工程四干渠末端通渭县榜罗镇取水，通过涵洞、倒虹吸、隧洞等设施，途经武山县、甘谷县、秦州区10个乡镇70多个村，输（供）水线路全长112.48公里，年供水量5548万立方米。工程管线穿越铁路1次，高速公路11次，国道310线6次，渭河干流3次，藉河8次，石油、天然气管道13次，军用光缆1次，电力线路、通信光缆、乡村道路、水渠等百余处。管线穿越地域复杂，构筑物繁多，运行风险高。

　　为了从法律层面保障供水安全和工程效益全面发挥，在工程建设期间，天水市政府提出立法项目建议。经天水市委批准，天水市人大常委会将制定条例确定为2019年度立法计划项目，随之启动了保护这项天水市水利史上投资最大、规模最大的“民生工程”相关立法工作。

（ 2019年3月19日，天水市人大常委会立法调研组在秦州区召开立法座谈会。）

　　起草：注重“接地气”，实现“民主化”

　　法规草案起草过程中，天水市人大常委会法工委、农工委，天水市水务局等起草单位密切配合、精心起草，广泛听取社会各界意见建议，始终贯彻了民主立法原则。

　　组织调研——摸清现状，查明原因，明确方向。2019年3月18日至20日，天水市人大常委会法工委牵头、农工委参与，组织市公安局、市司法局、市水务局、市自然资源局和甘肃水投天水供水有限公司成立立法调研组，先后深入秦州区、武山县、甘谷县，到供水工程现场实地察看，与县（区）政府相关部门和乡镇政府负责人座谈交流，入村入户与群众交谈，听取引洮供水工程项目负责人、政府部门负责人、村委会负责人、村民代表的意见建议。

　　调研组了解到，天水市城区引洮供水工程构筑物形式多样，虽为全封闭式输水，但除隧道外，还有大量露天检查井、排气阀等设施；管道周边随处可见被人开挖的痕迹，有的还正在搞施工建设，且大型载重车辆超限行驶，给供水工程安全运行造成隐患；在供水干管、城市供水等水务管理上，管理主体不够统一，存在“多龙治水”的问题。针对这些问题，工程设计、施工单位克服重重困难，在加强与有关单位沟通协调的基础上，进一步完善设计、施工方案，强化施工管理，工程项目进展顺利。但上述问题对后续管理仍是考验，需要制度设计加以规范。

　　同时，调研组也掌握了工程建设、运营单位及县区政府、沿途利益相关方的诉求，为法规起草工作奠定了坚实基础。

　　开展考察——学习考察外省市在供水工程设施保护方面的立法经验和做法。2019年4月8日至13日，天水市人大常委会法工委牵头、农工委参与，市城乡供水工程管理局、甘肃水投天水供水有限公司有关人员参加的立法考察组赴大连、太原、西安等地，就供水工程设施保护地方立法情况进行学习考察。

　　考察组了解到，大连市先后建设了引碧入连、引英入连、引大入连、长海县跨海引水工程等城市引水供水工程，并出台了《大连市引水供水工程设施保护条例》。山西省万家寨“引黄入晋”工程，是解决太原市、大同市、朔州市工业及生活用水的大型引水工程。为加强工程保护，山西省出台了《山西省万家寨引黄工程保护条例》，许多影响工程保护的疑难问题迎刃而解。为解决城市用水问题，西安市投巨资修建了黑河引水工程，出台了《西安市黑河引水系统保护条例》，为工程设施保护架设了“安全网”。

　　考察组认为，上述三地在引水工程保护地方立法中，既有共性，也有各自的特色。借鉴他们的做法和经验，对制定天水市城区引洮供水工程设施保护条例具有一定的参考价值。

　　形成草案——天水市政府成立起草领导小组，安排市水务局牵头起草，市自然资源、生态环境、住建、交通运输、应急管理等相关部门和秦州区、甘谷县、武山县政府在各自职责范围内配合起草。在调研、考察的基础上，起草工作紧锣密鼓展开。2019年4月，条例草案初稿完成。起草组采取多种方式广泛征求社会各界意见，咨诹善道、察纳雅言——条例草案初稿先后印发秦州、甘谷、武山三县区政府及市直相关部门和驻市单位征求书面意见；在网站发布条例草案初稿内容，公开征求意见；邀请天水师范学院和部分律师事务所的法律专家召开座谈会，听取意见建议；多次召开立法起草专题会议，反复修改论证。

　　经过数易其稿，条例草案基本成熟。根据《中华人民共和国立法法》《甘肃省拟定法规草案和制定规章程序规定》《天水市人民代表大会及其常务委员会立法条例》等规定，天水市司法局对条例草案进行了合法性、规范性审查。

　　2019年8月5日，经天水市政府第46次常务会议讨论通过，条例草案提请天水市人大常委会审议。

（2019年3月20日，天水市人大常委会立法调研组在甘谷县磐安镇召开立法座谈会。）

　　审议：严把“程序关”，追求“准而精”

　　审议过程中，天水市人大常委会不断拓展征求意见的深度和广度，坚持把修改论证贯彻始终，使社会各界意见得到充分表达，法规草案的可行性、合法性得到充分论证。

　　接到天水市政府的议案后，2019年9月10日，天水市人大常委会向各县区人大常委会、兰州大学法学院等4个立法研究咨询基地、清水县人民法院等8个地方立法联系点和市人大常委会立法顾问发函征求意见建议。2019年10月11日，天水市人大常委会召开各工委、有关县区人大常委会、市直有关部门、市人大常委会立法研究咨询基地、地方立法联系点负责人及部分立法顾问参加的论证会，共征求意见61条，归纳梳理为7个方面42条。在分析研究各方面意见建议的基础上，天水市人大常委会农工委提出研究意见，认为条例草案结构比较合理、层次比较清晰、内容比较全面，已基本成熟。但有些条款仍不尽完善，需要进一步修改。同时，提出了6条修改意见。

　　2019年10月28日，天水市七届人大常委会第二十四次会议对条例草案进行了初次审议。常委会组成人员畅所欲言，从不同角度、不同方面提出意见。大家普遍认为，条例草案结构合理、层次清晰、内容全面，符合天水市实际，但核心条款需进一步细化。2019年11月4日，天水市人大常委会办公室组织召开条例草案修改论证会，邀请市人大常委会相关工委负责人、市政府有关部门负责人，就初次审议提出的问题进行讨论。2019年11月5日，经天水市人大常委会有关工委讨论形成条例草案修改建议稿，经主任会议讨论通过后，于2019年11月8日在《天水日报》和天水人大网站公布，再次征求社会各界意见建议。其后，向省人大常委会财经预算工委汇报并征求了意见建议。2019年12月20日，天水市人大法制委员会综合各方面意见建议，进行了统一审议，重点就工程保护的终点、管理和保护范围、禁止行为的情形、罚款幅度等进行深入研究，形成了审议结果报告。

　　2019年12月27日，天水市七届人大常委会第二十五次会议就草案修改稿进行了二次审议。审议中，常委会组成人员突出重点，注重在关键问题、关键条款上发表意见，形成了审议者与提案者的良性互动。2020年1月7日、2月18日，天水市人大法制委、天水市人大常委会法工委两次组织召开会议，对常委会组成人员提出的审议意见和有关人员提出的修改建议进行了研究，形成了《天水市城区引洮供水工程设施保护条例（草案表决稿）》。

　　2020年3月2日，经天水市七届人大常委会第二十七次会议第三次审议后，表决通过了该条例，并报省人大常委会审查批准。

　　条例共十七条，分别对立法目的、适用范围、保护对象、工作机制、禁止行为、法律责任等进行了规定。

　　“《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》有以下几个特点：一是地方特色突出。条例规定的保护对象为天水市城区引洮供水工程设施。该工程的建设、运营、保护属于地方事务，符合天水地方立法需求。二是操作性较强。条例的实施范围在天水市辖区范围内的武山县、甘谷县、秦州区的工程沿线。条例有针对性地设定了一系列保护制度，如行政执法协调保护、突发性事件应急管理、法律法规宣传、表彰奖励等，细化了行政罚款幅度，规定了六个处罚档次，更加合理可行。三是条文简洁规范。条例立法切口小，规范事项较为单一，文字表述精炼，重点内容突出，符合地方立法技术规范要求。”天水市人大常委会法工委有关负责人如此解读。

（2020年7月15日，天水市人大常委会召开《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》公布实施新闻发布会。）

　　宣传：立足“全方位”，提高“知晓率”

　　2020年6月11日，甘肃省人大常委会审查批准后，天水市人大常委会根据省人大常委会的修改清单对条例进行了最后修改，并经主任会议进行了确认。

　　2020年7月15日，天水市人大常委会在《天水日报》、天水人大网站等新闻媒体登载《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》文本和公告，并召开新闻发布会，由天水市人大常委会法工委、农工委负责人回答了媒体的提问。其后，相关媒体刊发、播出了答记者问。同时，天水市人大常委会印制《天水市城区引洮供水工程设施保护条例》单行本和宣传册各2000册，发放到市、县（区）相关单位、部门。

　　为了加强条例的学习宣传和贯彻实施工作，天水市人大常委会还下发《关于认真学习宣传和贯彻实施〈天水市城区引洮供水工程设施保护条例〉的通知》，要求市政府及其有关部门加大条例的学习宣传和贯彻实施力度，通过多种方式宣传，让工程沿线群众知晓条例的主要内容，增强保护工程设施的积极性、主动性，更好遵守和执行条例；严格按照条例规定，依法查处侵害城区引洮供水工程设施的违法行为。市人大常委会要加大对条例实施情况的监督检查，将条例实施情况纳入执法检查范围，以多种形式督促市政府及其有关行政执法部门严格执法、规范执法，发挥条例保护城区引洮供水工程设施的法治保障作用。

（天水在线编辑：陶静）