“省管县”的前世与新生

　　时代周报记者 韩洪刚 发自北京

　　春节后颁布的中央一号文件，对滕州市来说是一个机会。

　　2月1日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》颁布，其中第26条提出，“有条件的省份率先减少行政层次”，“依法探索省直接管理县（市）的体制”。

　　作为山东省的县级市，滕州对“省直管县”的渴望由来已久。1979年，滕县划归枣庄市，1988年改为滕州市。在许多滕州人的心里，枣庄市的代管，严重束缚了滕州市的经济发展。

　　滕州古代是粮仓，近现代以来一直是山东的工业重镇、农业大县，曾长期位列全国百强县。而由于历史原因，枣庄的经济发展缓慢，一直弱于滕州。滕州和枣庄的冲突由来已久，传闻滕州市曾向高层要求滕州从枣庄独立出来。”

　　“省直管县是大势所趋，枣庄和滕州虽然各有各的道理，但矛盾应该尽早解决。完全可以利用中央的这次精神，一步到位就可以使滕州归省直管”，国家行政学院经济部张占斌教授对时代周报记者说。

　　“省管县”战略意图

　　“省直管县在我们那里不存在问题，关键是中央决心要大。”在2008年11月12日到18日国家行政学院的县委书记培训班上，许多县委书记对张占斌说。

　　张占斌认为，基层官员对于省直管县的热情响应，一定程度上反映了地方的困境。

　　从1990年代后期开始，中国基层政府县乡两级财政困难的呼声越来越多，越来越强烈。2003年，根据时任国家审计署署长李金华的报告和学者的估算，全国县乡两级债务规模超过1万亿元以上。

　　“这些年县域的财力太差，太弱了。这种情况下，社会矛盾积累很多，很多上访是和经济联系在一起的。归根结底还是基层缺钱，事多权少”，张占斌说，“另一个方面，县级干部调换频繁，都不愿意留在县里。”

　　去年11月份，中央把县委书记、县长纳入到中央党校培训计划，说明中央开始高度重视这个层级了。

　　“中央也逐渐认识到，确实需要把力量往下移，包括财政、权力、资源”，张占斌强调说，“理论界也好，中央也好，提出‘省直管县’，不仅是一个简单技术性的问题，应该从战略性的高度来看待，从中央将三农问题盘活、发展县域经济的角度来衡量，这对国家稳定很重要，对农民问题解决很重要。”

　　在张占斌看来，中央对基层问题逐年清晰的认识，是加大“省直管县”力度的重要根源。这些年的中央文件，省直管县的说法是递进式的，一年比一年底气足。

　　“改革开放后，优先发展城市，很多要素都集中到城市了。有人研究，中国在城市化运动中，至少有2-3万亿元资金应该是给农民的，但都被政府截留了”，张占斌说，“中国城市像欧洲，农村像非洲。从比较优先顺序来讲，目前县域农村应该优先发展了。”

　　“市管县”历史使命

　　“改革开放之处，当时很多县城经济不强，学者都在提发展城市经济，推动中心城市发展，带动农村发展，市管县体制得到了重新重视”，中央党校教授周天勇说。

　　1982年，一些发达地区纷纷撤地设市，建立市领导县的体制。当年的中共中央51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了这一做法。1983年在全国试行。

　　张占斌认为：“当时这个事就做起来了，与一定的利益冲动有关系，有好处，设了市都是有级别的。大环境也是如此，改革初期，需要迅速地推出中国若干城市出来。”

　　据公开资料显示，1940年代末，中国有69个城市。2007年,中国城市增加了近10倍,达到670个。

　　国家行政学院教授汪玉凯对时代周报记者表示：“市管县的初衷很好，而实际结果却是地级市对县起到很多制约作用。”

　　“至今中国形成了几百个城市，具有了一定的现代化程度。现在不是说市不重要，而是要与国家战略结合来理解。现在，国家应该把重点向下移一点了”，张占斌说，“新中国建立后，中国的地方政府行政区划中才出现‘地级市’的层级。到今天可以说，市管县的历史使命结束了。”

　　中国人民大学教授毛寿龙认为：“派出机构的设置和撤销体现了中国政府体制的历史悠久的一个矛盾，那就是政府层级和管理控制幅度之间的矛盾。”

　　元代设“行省”，均有固定的管辖区域，较普遍的是“省-路（府）-（州）县”三级。1927-1949年的国民政府时期，地方行政制度名义上始终为“省-县”二级制，但自1930年代初，国民政府在各地陆续实行行政督察专员制度，实际上是“省-地区-县市”三级。新中国成立后也沿袭了这种制度。

　　新中国建立初期，为了保证城市居民的蔬菜和副食供应，才出现个别市管县的现象。真正意义上的地级市的大规模出现，是在改革开放之后至今的30年过程中，市管县才成为中国地方行政体制的主要形式。

　　“扩权强县”后的省与市

　　去年11月，在县委书记培训班上，张占斌所在的经济学部就当前农村改革发展的若干重大问题，对参加培训班的294位县委书记以匿名的方式进行了问卷调查。

　　“中央提出实行省直管县体制改革，正确英明，衷心拥护。”许多县委书记表示，“在这个问题上，中央的态度可以再鲜明些，政策再具体些。中央定了，我们干就行了。”

　　有82.2%的县委书记认为，中央仅有大的精神，但没有具体的政策出台，实践中矛盾问题很多，希望中央有更加明确具体的政策。

　　对此，张占斌的解释是：“中央可能觉得，还需要一个探索的过程。中国幅员辽阔，地区差别太大。如果中央统一规定，也容易产生问题。现在给大家一个方向性的东西，各自根据自己的发展情况，进行探索更好一些。”

　　张占斌特别提到，要注意中央一号文件的一个细节。“过去学者讨论和中央文件中，多是讲‘强县扩权’，现在讲‘扩权强县’。虽只是语序颠倒了一下，却体现了不同的政策思路，一些较弱的县也有反映，那些强县已经不错，需要扩权的是弱县。省直管县应该雪中送炭，而不是锦上添花。”

　　“扩权强县”所带来的效应，一位县领导深有体会，“最明显的变化就是形象，出去一说是省直管县，形象马上就不一样。”

　　对于省直管县，各界比较一致地支持，也有争议。中央编办一位官员表示：“市管县有弊病，省管县也有弊病，关键看中央怎么取舍。”

　　汪玉凯强调说：“省直管县在推进过程中，不能一刀切，各地差异非常大，一定要因地制宜。像新疆、内蒙古、西藏这些地方，暂时不可能提出省直管县。”

　　省直管县后“是否管得过来”，这是各界的疑虑，因为按照传统来讲，一个有效的省级管理幅度是50到60个县，而中国许多大省所辖县将近上百个。

　　汪玉凯说：“有两个条件的变化，改变了这种认识。一是政务信息化，二是，高速公路四通八达。一个县委书记到省里当天可以来回。这两个条件，是在不改变省一级行政区划的情况下，得以推进省直管县的重要前提。”

　　“省直管县成功与否取决于中央决心大小。从国家战略的高度，这要当成大事来做。至于一些地方不适应，那都是具体的事情，技术层面的问题。” 张占斌认为。