新一轮地方政府改革前瞻需改革“市管县”问题--天水在线

　　随着“三定”方案(主要职责、内设机构和人员编制规定)的实施、中央政府机构改革的逐步深入，新一轮地方政府机构改革日益提上议事日程。记者最近获悉，有关部门即将出台地方政府行政管理体制改革的指导意见。这轮地方政府机构改革将怎么改，有哪些亮点，将着重解决什么问题？社会各界对此充满期待。

　　以“大部制”思维推进改革

　　国家行政学院汪玉凯教授接受记者采访时说，关于地方政府机构改革的指导思想、基本原则和总体目标，十七届二中会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》做了专门的论述。这次地方政府机构改革的方向就是，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，以构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

　　“可以说，地方政府机构改革会以"大部制"思维来推进，在整体上将与中央政府机构改革保持一致。”汪玉凯表示，但这并不意味着地方会照抄照搬中央政府机构的改革。因为中国各个地方的情况比较复杂，各地发展不一，有经济发达地区、相对发达地区、欠发达地区、不发达地区之分；人口总量不同，所处环境各异。基于此，省一级政府机构的设置将会与中央政府保持一致性，比如设立交通运输厅、住房和城乡建设厅、人力资源和社会保障厅等。但是越到下一级政府，尤其是县级政府，其机构设置的差异性可能越大，越会体现自己的特殊性，从而不一定在机构设置上与中央对口。

　　对此，《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”，“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。

　　“要考虑地方的特点，要结合自己的实际，用共性指导个性，这轮机构改革，对地方政府而言，有着很大创新空间。地方政府如何根据自己的实际来操作，将决定改革成效的大小。”汪玉凯说。

　　事实上，早在此之前，一些地方已经做了积极而有效的探索。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作了“突破口”。从2005年初起，成都市开始了一系列的机构撤并：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理……机构改革还带来工作创新，成都市农委成立后，集中以前分散于各部门的财政支农资金，成立了一家政策性的农业担保投资公司，以4亿元投入撬动100多亿元金融资金注入农业现代化生产。

　　期待解决三大紧迫问题

　　汪玉凯说，有许多问题在中央政府机构改革过程中可能不会出现，但是具体到地方政府机构改革后，就会变得非常突出，而且显得极为紧迫。

　　———垂直管理问题。当前，为了便于指导和管理，中央在很多行业和领域实行了垂直管理，如海关、质检、税务、工商等部门。然而很多条条管理的单位分散在全国各个地方，其活动范围在地方行政区域内。这样搞得不好，地方政府可以掌控的资源越来越少，影响了地方政府工作的积极性，在某种程度上不利于地方政府进行管理。可以说中央垂直管理部门与地方政府的关系处理得好，就能发挥各方面的积极性；处理得不好，二者俱伤。

　　因此，如何探索解决中央的条线管理和地方以块管理的矛盾，显得十分紧迫。“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。”《关于深化行政管理体制改革的意见》中的这一表述，使大家对垂直管理体制改革充满了期待。

　　———中央财权与事权的划分问题。党的十七大报告提出，要“推进基本公共服务均等化”，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力”。汪玉凯认为，这轮地方政府机构改革将会涉及中央财权与事权的划分问题。

　　中央党校研究室副主任周天勇认为，事实上，启动新一轮财税改革的呼声由来已久，但因其涉及中央地方财权、事权分配，预算民主化和人大监督以及公共财政的完善等诸多方面，使得中央对财税体制改革慎之又慎。

　　1994年，我国实行分税制改革后，从中央与地方财税关系存在的问题看，财政总收入中，中央的集中能力越来越强，中央财政宽余、地方财政紧张。为增加本地区财政收入，很多地方政府盲目招商引资、大搞“土地财政”，甚至私自出台税收优惠政策。而基本公共服务均等化的问题，需要地方政府有一定的财力来支撑，因此财税改革迫在眉睫。汪玉凯认为改革的重点，一方面在于改革预算制度，建立阳光预算；另一方面在于平衡中央和地方的财权、事权，同时使转移支付更加科学、透明、规范。

　　———改革“市管县”的问题。汪玉凯认为，现行“市管县”模式增加了行政管理层次，管理效率低下，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。更有甚者，不少地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法拉动县域经济，而且越来越多地出现了与县争利的现象，事实上成为县域经济的“抽水机”，严重影响了县域经济的发展。

　　作为国民经济和社会发展蓝图，第十一个五年规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进"省直管县"财政管理体制”。

　　汪玉凯说，“省管县”有海南模式和浙江模式两个改革的方向。以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理的权限，同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。而海南从1988年建省开始就没有实行“市管县”，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。

　　汪玉凯认为，浙江模式仍是目前多数地区推行“省管县”改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小、县级区域少的省情密切相关，但这是一种趋势，即从财政的“省管县”到行政的“省管县”，“否则地级市光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和。”(记者孙爱东) (来源：半月谈)