率先尝试“大部门体制”

　　《中国经济周刊》记者 汪孝宗/镇江报道

　　随着十七大的闭幕、今年3月5日全国“两会”的日益临近，中国行政体制改革初露端倪，党的十七大报告中提出的“大部门体制”成为社会各界关注的热点话题。

　　事实上，近几年来，一些地方政府已经在通过不同形式对大部门制进行了一些尝试和探索。江苏省镇江市就通过行政审批服务中心这一平台，在行政审批领域尝试“大部门体制”。

　　“两集中、两到位”的“镇江模式”

　　2006年11月，在温州举行的“苏浙皖沪”第九次行政审批中心联席会议上，镇江行政服务中心（下称“镇江中心”）的“两集中、两到位”工作经验，引起各方的共同关注，成为那次会议的最广泛共识，被业界称为“镇江模式”。会后各会员单位纷纷学习、借鉴与移植，在长三角地区掀起了一次行政审批改革高潮。

　　这里的“两集中、两到位”，是指进中心各部门的行政审批职能向一个处室（行政服务处）集中，部门行政服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心要落实到位，部门对窗口工作人员要授权到位。

　　据业内人士介绍，当初，以“一站式审批服务”为特征的行政服务中心，是在不打破原有体制的基础上建立起来的，其对外服务的实体是各部门进驻中心的窗口。但中心窗口在部门只是一个临时机构，在部门内设机构职能没有调整的情况下，部门对窗口的授权也是临时的，因而具有很大的不确定性，很多时候中心窗口只是部门的一个“收发室”。

　　事实上，“收发室”问题曾是各地行政服务中心普遍存在的现象，镇江中心在最初亦曾如此。

　　据调查，镇江中心成立之初，39个窗口中只有6个首席代表由部门中层正职担任，9个由中层副职担任，只占窗口总数的38.5%，窗口工作人员中也只有35.3%曾从事过审批工作。由于审批权分散、窗口授权不到位，办事效率不高，中心的功能一时难以发挥，有些窗口只好做了效率低下的“收发室”。

　　镇江中心党组书记解宪荣（原镇江市政府副秘书长）分析认为：在分散审批的模式下，部门的审批与监管工作一般是不分的。从机关工作人员的角度看，由于审批是“你找我”，我更主动，信息更充分；而监管一般是“我找你”，要调查取证，难度相对大一些，行政成本也高一些。因此，在审批与监管不分时，重审批轻监管是难以避免的，甚至会出现以批代管，只批不管的现象。

　　而“两集中、两到位”的核心是归并审批职能——这是部门内部权力和利益的一次重大调整——就是使审批与监管相对分离，部门负责审批的少部分人进中心窗口等人上门办事，后台的人员除了协助窗口完成审批的现场查勘、技术论证外，主要的精力可以从事监管工作，从而有效地克服重审批轻监管的现象，这也符合深化行政审批制度改革的大方向。

　　所以，“两集中、两到位”一经出现，立刻风靡整个长三角地区，各地市纷纷前来学习、借鉴、模拟与效仿。

　　体现“大部门”体制的归并、统一、协调等特征

　　早在2004年底，镇江市市长许津荣就明确提出市行政服务中心要尽快实施以归并审批职能为核心的“两集中、两到位”。

　　2005年2月，镇江市政府专门成立了“两集中、两到位”工作调研组，深入到进中心的各个部门（单位），了解审批事项的运作流程、内设机构的分工情况，与部门（单位）共同探讨归并行政审批职能的方案。

　　事实上，由于审批职能分散在部门的各个处室，造成审批环节多，审批时限长，服务效率低，严重影响了该市的投资服务环境，而实施职能归并是减少审批环节、压缩审批时限的根本性措施。

　　2005年8月，镇江市政府再次专门召开会议，对“两集中、两到位”工作进行了动员部署，成立了以江里程常务副市长为组长的工作检查验收领导小组。

　　面对“紧迫”形势，镇江中心对于归并审批职能、审批人员进中心、对窗口充分授权、提高审批效率等关键环节，进行分步实施，逐步推进。

　　首先，由市编办发文确认部门（单位）的行政服务处设立方案，由编办发文明确行政服务处的主要职责，部门组织相关处（室）跟行政服务处进行工作交接，完成了第一次“集中”。

　　随后，部门任命行政服务处负责人，明确行政服务负责人任窗口首席代表并颁发《窗口首席代表授权书》，行政服务处整建制进中心对外服务，其中下属事业单位工作人员统一由行政机关办理借调手续，纳入行政服务处统一管理，完成了第二次“集中”。

　　与此同时，通过重新梳理进中心事项，由市政府办发文公布，并确保公布项目全部进中心运作，实现“项目进中心到位”；并明确处长以下的审批工作要在窗口完成，程序性审核必须在窗口完成，涉及现场查勘、技术论证的可以由窗口牵头，组织后台工作人员共同完成，实现“窗口授权到位”。

　　通过“两集中、两到位”，镇江初步形成了统一、协调的“大部门体制”，解决了困扰行政审批改革多年的机制、体制问题。

　　2006年初，镇江市委书记史和平在市委、市政府召开的推进“两集中、两到位”总结表彰大会上明确宣布，这项工作取得了阶段性的成果。到2007年的下半年，进中心部门（单位）的事项到位率达到97.2%、人员到位率99.4%、职能归并率97%、授权到位率97%。

　　对此，有业内人士认为：镇江中心实施的“两集中、两到位”，其职能并归的精髓和党的十七大提出的“大部门”体制“不谋而合”，对今后的行政审批改革将起到良好的“示范”效应。

　　部门职能归并提高行政效率

　　已经数度参加“苏浙皖沪”行政审批中心联席会议的国务院审改办审核督查组副组长彭忠义明确表示，从基层政府的职能特点分析，以服务中心为依托，对现行行政机构、资源加以整合，实行大部门制，以克服多头管理、部分部门监管力量不足，有很好的可行性。

　　而据调查，通过“职能并归”，在镇江中心办理的即办件事项由原来的17项增加到56项，实行一审一核的事项，由原来的72项增加到184项；承诺件的平均承诺时限，由原来的14.6个工作日压缩到6.55个工作日，压缩了55%，其中有16个部门的承诺时限全部控制在7个工作日以内。

　　同时，25个市属部门采取新设、挂牌、合署办公三种方式分别设立了行政服务处。省管部门中的质监局、药监局在省编办的支持下，也设立了行政服务处，未设立行政服务处的省管部门则派出部门中层干部担任窗口首席代表。

　　窗口首席代表改变了以前那种有名无实的尴尬局面，成为有职有权的行政服务处处长，很多部门都采取竞争上岗的方式选拔行政服务处处长，一批年富力强的中青年干部走上了首席代表岗位，使中心集中了各部门的审批骨干，为中心整合行政资源，提高整体服务效能打下了坚实的基础。

　　有的行政服务处整建制进中心办公，有效地避免窗口管理松散化和工作人员边缘化的问题，为中心的发展提供了体制性保障。

　　目前，按事项和办件量计算，分别有85%和90%以上的事项和办件能做到不出中心就能办结。

　　镇江中心还通过开展ISO9000质量体系认证，实现了办事信息全方位、全过程公开，办事流程程序化管理，收费标准电脑设定，审批行为进一步公开透明，最大限度压缩了“暗箱操作”的空间，自由裁量权小了，“权力寻租”难了，群众满意度明显提高。

　　对于镇江中心以审批职能归并为特征的改革尝试，彭忠义认为：实践证明，行政服务中心这一行政模式的积极作用已经被社会普遍认可，是实行大部门制的一个很好的范例。